Los gastos de urbanización correspondientes a los propietarios en sectores y unidades de ejecución a desarrollar de un Plan general de ordenación urbana

Los gastos de urbanización a cuyo abono están obligados los propietarios, conforme a la legislación urbanística vigente, se prevé en principio por el Plan Parcial que se elabore del sector de suelo urbanizable en cuestión,  y posteriormente se concreta en el  proyecto de reparcelación donde en la previsión de gastos de urbanización se recoge como gastos entre otros: los honorarios técnicos, los honorarios jurídicos; otros gastos técnicos (levantamiento topográfico, estudio geotécnico,…), los gastos de notaria y publicaciones, y las obras de urbanización.

Cuando se trata de unas obras privadas, no públicas, no es obligatorio indicar los costes correspondientes a beneficio industrial y gastos generales por separado como si es necesario en las obras oficiales. En obra privada, al estarse al acuerdo entre partes no existe norma que imponga porcentajes en este tipo de contratos, por lo que se ha de acreditar que tales porcentajes se han incluido en las ofertas presentadas por las empresas especializadas. Por norma general, en obras privadas el precio de cada partida ya lleva incluido los gastos generales y el beneficio industrial, y al final del presupuesto no se indican estos porcentajes.

La Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía establece en su art. 113 los conceptos que se integran como gastos de urbanización entre  otros: los gastos de redacción técnicos y anuncios preceptivos en la tramitación; los gastos de gestión del sistema de actuación; y las indemnizaciones que procedan a favor de propietarios, referidos a edificios y construcciones que deban ser demolidos con motivo de la ejecución del instrumento de planeamiento, así como de plantaciones, obras e instalaciones que deba desaparecer por resultar incompatibles con el plan.

Por otro lado la normativa urbanística viene a establecer un limite claro sobre la parte de gastos de gestión del sistema, los cuales no deben sobrepasar en ningún caso el 10% del total de los gastos de urbanización (art. 129.2 Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Momento de los pagos

La obligación de pago surge desde el momento  en que pueda conocerse el alcance de las cargas de la actuación y los criterios de su distribución entre los afectados. Las cargas de la actuación se conocerán con la aprobación definitiva y efectos del Proyecto de urbanización, y los importes desglosados y por propietarios en función de criterios de distribución del coste correspondiente, se concretan con la aprobación del proyecto de reparcelación.

Por ello los gastos de urbanización  a abonar mediante cuotas en metálico son exigibles desde que se aprueba definitivamente el proyecto de reparcelación, o la cuota de liquidación provisional del proyecto, o bien desde la aprobación de las cuotas, cuantía y forma de liquidación si se produce de forma independiente del proyecto de reparcelación.

– En todo caso si se hace de esta última forma, cuando las cuotas de urbanización no se tramiten juntamente con el proyecto de reparcelación, se debe elaborar una memoria con cuenta detallada y justificada que será sometida a tramite de audiencia y alegaciones por los propietarios antes de su informe y aprobación municipal.

Por consiguiente, serán nulos los acuerdos adoptados por asamblea de Junta de compensación o equivalente en relación a la aprobación de cuotas de urbanización y, en todo caso, a la aprobación de cuotas de urbanización cuando no concurran los presupuestos previos. Asi en sentencia de 11 de mayo de 2007 del  TSJ  de la Comunidad de Madrid, sala de lo contenciosos-administrativo., seccion1ª; rec. 129/2007.

Además las cuotas de urbanización han de ser aprobadas por el Ayuntamiento en cuestión, que si bien se limitara a darle su conformidad, debe hacer previa comprobación de la relación de gastos ya efectuadas por la Junta de compensación, pudiendo formular las objeciones que estime oportunas en el caso de no adecuación al saldo de la cuenta de liquidación provisional del proyecto de reparcelación, o de tratarse de gastos no previstos o de cuantía distinta a la prevista en el programa.

Al margen de lo expuesto, ciertamente una vez sea exigible el pago de las liquidaciones a los propietarios, transcurrido el plazo voluntario para el abono de la cuota de urbanización, este será exigible por vía de apremio por el Ayuntamiento, previo requerimiento a este por la entidad urbanística colaboradora (la junta de compensación) encargada de la ejecución, pero debe acreditarse en todo caso ante el Ayuntamiento por la Junta de compensación los gastos reclamados y la notificación de la liquidación realizada.

En todo caso el pago anticipado de las cuotas de las inversiones previstas para los 6 meses siguientes, por los propietarios de las parcelas afectadas solo se prevé en nuestra legislación urbanística por el art. 189 del RGU aprobado por Real Decreto 3288/1978 para el sistema de cooperación, donde será la administración actuante la que pueda formular el requerimiento para su pago por anticipado.

Javier Farfante Martínez-Pardo.

Letrado. Técnico-urbanista

El marco legal del Patrimonio Municipal de suelo en Andalucía y Análisis de la aplicación del P.M.S. en el municipio de Chiclana de la Frontera

1. REGULACIÓN LEGAL

A. Antecedentes Normativos.

El Patrimonio Municipal de Suelo se estableció por primera vez en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de 1955, con la intención de prevenir, encauzar y desarrollar la expansión urbana de las poblaciones de más de 50.000 habitantes y capitales de provincia.

– Con posterioridad  las leyes de suelo promulgadas por el Estado fueron paulatinamente ampliándolo para intentar alcanzar diversos propósitos:

  • En primer lugar la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, estableció la obligación de consignar una cantidad equivalente a un 5% del presupuesto del Ayuntamiento para destinarlo al patrimonio municipal de suelo.
  • Posteriormenteel TRLS de 1976 (art. 84, 89 y ss.) reforzó la institución incorporándole  la cesión obligatoria del 10% del aprovechamiento urbanístico, y en su caso los excesos de aprovechamiento una vez compensados los déficit de aprovechamiento reales de fincas sobre el patrimonializable a que tendrían derecho, y se asignaba al Patrimonio Municipal de Suelo unos fines genéricos en tanto que  concebido como instrumento para el desarrollo técnico y económico de los núcleos de población.
  • Finalmente el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación urbana de 1992 hizo obligatoria la constitución del PMS en todos los municipios que tuviesen aprobados planeamiento general. Asimismo, la constitución de reservas de terrenos para el PMS y la consignación del 5% de cada presupuesto ordinario anual (art. 281) durante el plazo de vigencia del Plan eran exigencias vinculantes para los Ayuntamientos, a fin de integrarlos como elementos del Patrimonio Municipal de Suelo.

Los terrenos del Patrimonio Municipal de Suelo podían ser enajenados (o bien ser objeto de cesión) con base en 2 causas: la conveniencia de edificar los terrenos, o para el cumplimiento de los objetivos del PGOU; y podía efectuarse la venta, bien mediante subasta pública, o bien directamente (si era para usos de edificios públicos, o viviendas protegidas). Los ingresos por estas enajenaciones debían destinarse a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal de Suelo.

– Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, en relación con la institución que nos ocupa, solo permanecían vigentes del TRLS de 1992 los artículos 276 (que no fue objeto de impugnación) y 280.1, (que fue expresamente declarado constitucional por entenderse que responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general, con base en el art. 149.1.13 CE).

El TSJPV, en sentencia de 15-09-1998, expuso de forma muy aclaratoria que “la normativa a aplicar sobre Patrimonio Municipal de Suelo consiste en los artículos 89 a 91 del TRLS de 1976, los art. 276 y 280.1 del TRLS de 1992 y aquellos artículos del primero que tengan relación con las cuestiones planteadas, en especial los art. 165 a 170 y 172.”

– La Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en su Disposición derogatoria única, Apdo. 1, disponía como legislación básica estatal vigente lo regulado en el art. 276 (los fines del PMS y la utilización de los ingresos) y el art. 280.1 (el destino de los bienes del PMS, una vez urbanizados) del TRLS de 1992.

La legislación autonómica en esta materia tenia que tener en cuenta esta legislación básica de obligado cumplimiento. Podrá completarla o desarrollarla pero esta impedida de regular de forma que la contradiga o desvirtúe.

– La reciente Ley estatal 8/2007 del Suelo, ha derogado la Ley 6/1998, así como los art. 276 y 280.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana.

B. Regulación Vigente

1.– La regulación a partir de julio de 2007 del Patrimonio Municipal de Suelo queda recogida en la Ley 8/2007 (artículos 33 y 34) en lo que respecta a las finalidades del PMS y los destinos específicos de los bienes que lo integran, quedando estos aspectos recogidos de forma idéntica a la anterior regulación de 1992 (de la que deroga los art. 276 y 280.1), recogiéndose no obstante como uso o destino de los ingresos no sólo la conservación, administración y ampliación del PMS (únicamente financiando gastos de capital) sino añadiendo “ex novo” como usos: la construcción de viviendas de protección publica y los usos de interés social fijados por la ordenacion urbanística, que previamente la legislación sectorial lo haya legitimado así.

El régimen legal en Andalucía,  cuenta desde la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía, con un desarrollo del régimen estatal (anteriormente regulado éste en el Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana,  y ahora regulado por lo previsto en los art. 33 y 34 de la Ley 8/2007). La Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía en la regulación del PMS da prioridad, como ha sido tradicional, a la aplicación de la legislación urbanística sobre la legislación de bienes.

2.- La Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía fundamentalmente, completa las finalidades del PMS establecidas por la legislación estatal (sus fines se establecen en el articulo 69): Partiendo de la finalidad recogida en el apartado c) (intervencion publica en el mercado del suelo, que es la concreción de la finalidad de regular el mercado de terrenos) se fija un fin ligado a ésta, centrándose éste otro fin en la oferta de suelo para la ejecución de viviendas protegidas.

3.- Naturaleza jurídica y composición del Patrimonio Municipal de Suelo

Tradicionalmente el PMS ha estado constituido por un patrimonio separado del resto del patrimonio del municipio, y del que forman parte un conjunto de bienes patrimoniales, principalmente terrenos.

A)– Resuelta la competencia para determinar la naturaleza y los bienes que integran el PMS -tras la anulación del art. 277 del Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, por la STC 61/1997-, siendo por tanto una materia de exclusiva competencia de las CC.AA., Andalucía ha fijado que serán bienes patrimoniales los que constituyan el PMS, quedando excluido por tanto los bienes de dominio publico o demaniales; sin embargo otras CCAA incluyen estos bienes en el PMS (Castilla-León, Galicia, Euskadi) considerando las dotaciones públicas como bienes integrantes del PMS.

En consecuencia los bienes destinados a un uso o servicio publico y los bienes comunales, están excluidos del PMS en Andalucía (cuyo concepto y características se encuentran recogidos en los art. 74 del Real Decreto 781/1986 que aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local y art. 2 de la Ley 7/1999 de Bienes de las Entidades Locales en relación con el art. 79 LBRL), mientras que los bienes patrimoniales, integrados bien por aquellos que no están destinados al uso público, o afectados a un servicio publico, o bien por bienes en los que no consta su afectación, son los que de principio podría formar parte del Patrimonio Municipal de Suelo.

El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, en su art. 5.2 recoge que tendrán, entre otros, el carácter de bienes patrimoniales los siguientes:

a) Las cuotas, partes alícuotas y títulos representativos de capital de empresas, cooperativas, asociaciones o de cualquier otra fórmula asociativa que pertenezcan al ente local.

b) Los bienes adjudicados a las Entidades Locales en virtud del procedimiento recaudatorio seguido contra los deudores tributarios.

c) Las parcelas sobrantes y los bienes o efectos no utilizables.

No se incluye por tanto en el PMS los caminos, carreteras, calles, parques, plazas, y demás obras públicas en cuanto que bienes de uso publico; ni los terrenos y edificios destinados al cumplimiento de fines públicos de las entidades locales, entre ellos los mataderos, museos, escuelas, campos de deportes, y cualesquiera otros bienes directamente destinados a las prestaciones de servicios públicos o administrativos, y tampoco formarán parte del PMS aquellos bienes patrimoniales que la legislación urbanística no haya afectado a este registro o régimen.

En esta clasificación de bienes que determina su posible integración o no en el PMS se da una excepción. Como se recoge por algunos autores (Venancio Gutiérrez Colomina entre otros) podrían formar parte del PMS los terrenos destinados a  dotaciones públicas, solo durante el periodo anterior a la circunstancia que determina su afectación al uso o servicio público, o bien una vez desafectadas. Incluso este autor analiza y se pronuncia por la validez de incorporar al PMS el derecho al aprovechamiento de las dotaciones pertenecientes al dominio público por el tiempo que no vayan a ser utilizadas por la Administración pública para uso o servicio publico. Afirmación ésta que no se termina de entender en tanto que por un lado la afectación de los inmuebles a su destino urbanístico (en este caso el uso publico previsto en el planeamiento) se produce desde el mismo momento de la cesión de derecho a la administración (art. 3.2 del Reglamento estatal de 1986 de Bienes de las Entidades locales) y por otro lado tales bienes aun durante el tiempo en que no son objeto de uso o servicio publico tampoco les es posible que tengan un aprovechamiento lucrativo –el planeamiento municipal no asigna aprovechamiento a estos usos-, o sean fuente de ingresos para el erario de la entidad (Real Decreto 1372/1986 -art. 6 Reglamento de Bienes de las entidades locales, salvo la adscripción de bienes patrimoniales a uso o servicio publico por menos de 25 años-).

B)- Regulada la composición del PMS, como circunscrita a los bienes patrimoniales, la ley autonómica ha flexibilizado aun mas el régimen jurídico de la normativa anterior, como se expone en Informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía sobre fiscalización de los recursos integrantes del Patrimonio Municipal de Suelo, correspondiente al ejercicio 2004; pues ya  no todos los bienes patrimoniales de las Corporaciones Locales clasificados como suelo urbano o urbanizable por el Plan General, se integran en el Patrimonio municipal de suelo (art. 277 TRLS de 1992), de forma automática, sino sólo aquellos que se obtienen fundamentalmente en virtud de las cesiones por su participación en los aprovechamientos urbanísticos y los que así decide expresamente el Ayuntamiento.

No obstante, los que hayan sido así incorporados al PMS (por disposición legal del anterior TRLS  de 1992), seguirán integrándolos, no pudiéndose excluir del  PMS a partir de la entrada en vigor de la LOUA, pues la nueva regulación no puede tener carácter retroactivo, ya que de ser así se hubiera  fijado en alguna disposición transitoria. Así pues la no integración en el PMS de los suelos urbanos y urbanizables que no sean procedentes de una cesión urbanística, solo se referirá a los que la administración haya adquirido a partir de la entrada en vigor de la LOUA.

Los bienes y recursos que integran el patrimonio publico de suelo (esté o no constituido éste -art. 69.2-) son de 6 tipos (art. 72). De ellos los de mayor entidad y aplicación son el tipo b) y el tipo c):

  • Los terrenos y construcciones obtenidos en virtud de las cesiones que corresponden a la Administración por su participación en los aprovechamientos urbanísticos, establecidos tanto por ley, como los derivados de convenios urbanísticos, siendo esta adición de gran importancia, por el alto numero de convenios urbanísticos que recogen estas cesiones.
    • No se incluye de principio los excedentes de aprovechamiento que se incorporan al patrimonio de la Administración, puesto que tienen un destino diferente como es el de compensar a propietarios afectados por sistemas generales y restantes dotaciones, o a propietarios con un aprovechamiento inferior al susceptible de apropiación en el área de reparto. El sobrante tras estas operaciones de compensación de aprovechamiento si se incluirá.
  • Los recursos consecuentes a la gestión de todos ellos (art. 71 in fine), es decir los ingresos que se obtengan de las enajenaciones de los bienes y de la explotación de los mismos.
  • El tipo c) de similar importancia son los pagos en metálico por monetarización de tales cesiones, así como cualesquiera otras aportaciones económicas realizadas en virtud de convenio distinta de la sustitución en metálico del aprovechamiento (recogido en el art. 30.2, regla 3ª).

Otros tipos de cierta importancia  y continuidad son los ingresos procedentes del tipo d) (prestación compensatoria en SNU, multas por infracciones urbanísticas y otros previstos en la Ley). Los demás recursos son aquellos que la Administración haya decidido que se incorporen al Patrimonio Municipal de Suelo.

C. Destino del PMS (fines específicos)

El Patrimonio Municipal de Suelo ha de constituirse como un patrimonio independiente y separado del restante patrimonio de la Administración.

Como se ha expuesto con anterioridad, tanto la regulación actual del Patrimonio Municipal de Suelo (recogida en la Ley 8/2007 (artículos 33 y 34) como la  anterior regulación del Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana 1992, establecen como destinos de los bienes del PMS: la construcción de viviendas de protección publica y los usos de interés social fijados por la ordenacion urbanística, que previamente la legislación sectorial lo posibilite.

En la línea de la doctrina que ha estudiado esta materia, del examen de los preceptos que regulan el Patrimonio público de Suelo, se observa que éste tiene unos fines específicos y otros fines genéricos, y  a la satisfacción de los específicos en el marco de las finalidades genéricas ha de destinarse el  Patrimonio Municipal de Suelo.

El destino de los bienes, o mejor expresado, sus fines específicos, vienen recogidos de la misma forma que en el anteriormente vigente art. 280.1 del TRLS  de 1992, y que ahora ha reiterado la nueva Ley 8/2007: la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección publica o a otros usos de interés social, una vez incorporados los terrenos al proceso de urbanización y edificación (es decir cuando el planeamiento se ha ultimado y se puede iniciar la fase de ejecución).

1º.- Construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública: no se constriñe a las viviendas de protección oficial, sino al régimen más amplio  de protección pública, tanto de promoción pública como de iniciativa privada (en este caso entendemos que ha ser mediante venta no admitiéndose la cesión). No cabe considerar en este fin, la sola cesión de terrenos del Patrimonio Municipal de Suelo, la concesión de ayudas ocasionales para viviendas protegidas, la concesión de subvenciones de las tasas por licencia de obras, o del ICO  para este tipo de viviendas, sino la construcción en si. La ley autonómica establece una excepción a este destino (art. 75.1.a) in fine) que la norma básica estatal no contempla.

2º.- Otros usos de interés social. En principio parece que la expresión es lo bastante amplia para encajar en ella toda actuación destinada a la satisfacción de necesidades sociales y colectivas (dotaciones privadas educativas, sanitarias, deportivas, etc.) e incluso determinados usos lucrativos e importante incidencia social (reindustrialización, reconversión turística,…), si bien esta idea general, ha de venir restringida al hecho de  estar dentro de los usos que el planeamiento califique como de interés social, o bien que se declare así expresamente por el municipio.

Mientras que la nueva Ley estatal 8/2007 acepta este abanico de usos, si la legislación sectorial así lo prevé, en cada caso, y dentro de los fines urbanísticos o de protección de espacios naturales o de bienes del patrimonio cultural; la LOUA es mas flexible y así admite que se podrá destinar a los usos públicos reconocidos por norma, planeamiento o decisión del órgano competente.

Consideramos no obstante que la extensión de este abanico de usos, hemos de entenderla como defiende algunos autores (Merelo Abela, Maria Martín), en la línea de aquellos expresamente recogidos en los art. 169 y 170 del TRLS de 1976 (edificios públicos destinados a organismos oficiales, Edificios de servicio público, de propiedad privada que requieran un emplazamiento determinado sin propósito especulativo, como parroquias, centros culturales, sanitarios, deportivos y construcción de viviendas de protección oficial) o mas restringidamente como aquellos que se determinan por el RPU en su anexo, como servicios de interés publico y social, por lo que quedarían excluidos los espacios libres (las zonas verdes, áreas de juego infantiles, áreas peatonales) y los centros culturales y centros docentes, y si estarían incluidos los centros deportivos, equipamiento comercial o social. Ha de referirse a fin de eliminar cualquier confusión que los terrenos y construcciones una vez destinados a estos usos (bien por venta o bien por ejecución por la administración ) salen fuera del patrimonio municipal del suelo, en cuanto deja de ser titular la administración o bien dejan se de ser bienes patrimoniales.

Sin embargo mientras que para estos fines la LOUA solo permite que se destinen los terrenos y construcciones, la nueva ley estatal en este aspecto es mas flexible y autoriza que también se destine a estos usos los ingresos monetarios (por venta, cesiones monetarizadas, o explotación de los bienes). El destino de los ingresos pues, queda excluido en la legislación autonómica, de destinarse a los usos de interés publico, pero si se recoge (junto al tradicional destino de conservación mejora y ampliación del patrimonio) la adquisición de suelo y la promoción de viviendas protegidas, y un destino novedoso: la ejecución o fomento de actuaciones para la mejora y rehabilitación de zonas degradadas o de edificaciones en la ciudad consolidada.

Estos fines específicos han de moverse dentro del marco de los FINES GENERICOS, que antes hemos analizado:

1º. Regular  el mercado de terrenos. Esto se consigue enajenando terrenos del patrimonio municipal del suelo a un  precio no especulativo para abaratar los precios del suelo.

2º.-Obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa publica. Finalidad que persigue sencillamente agilidad en la ejecución de estas actuaciones.

3º. Facilitar la ejecución del planeamiento. Incluye las obras de urbanización del propio patrimonio municipal de suelo. No parece en principio existir obstáculo legal para cumplir dicho destino, pues en definitiva la urbanización supone un incremento del valor del terreno en la misma cuantía  del coste desembolsado para dicha urbanización, lo que conllevará finalmente una reintegración de dichos fondos al propio patrimonio.

4º.- Conservación y ampliación del patrimonio: ese es el destino que tienen que tener los ingresos obtenidos (hasta la aprobación de la nueva ley 8/2007, que lo amplia) mediante enajenación de terrenos, y mediante la  sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico. El TS en sentencia de 2-11-1995 (R8060) considera que los bienes que integran el patrimonio municipal del suelo “tienen una característica especial, a saber, que su finalidad especifica, se realiza mediante la circulación propia del trafico jurídico pero sin disminución o merma del propio patrimonio”. Esto no quiere decir que todas las actuaciones que con ellos se realice sean para adquirir terrenos, podrá también realizarse las que supongan su urbanización, y en general su preparación para que puedan cumplir los destinos urbanísticos. Por tanto la financiación de las obras de urbanización y el pago de los costes de gestión (proyectos, medios personales y materiales, etc.) pueden ser atendidos con aquellos fondos, que por otra parte  producirán el consiguiente incremento del valor real de patrimonio.

El art. 276.2 del TRLS de 1992 (norma básica hasta la promulgación de la Ley del Suelo 8/2007, y que continua la misma regulación) regula el llamado principio de subrogación real, al establecer que los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico se destinarán a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal de Suelo. Se trata en definitiva de garantizar la integridad patrimonial, que no sufra merma. En este sentido se habla por la doctrina jurisprudencial que por el principio de subrogación real se constituye un fondo rotatorio de realimentación continua. 

Se esta así como certeramente se expone por la doctrina, ante un destino finalista de los bienes que constituyen este patrimonio, lo que excluye la posibilidad de enajenarlos libremente para obtener financiación dedicada a otras finalidades distintas de las de cumplimiento del planeamiento. En consecuencia no debe procederse a la enajenación o utilización de estos bienes (terrenos o compensación económica)  para financiar otras partidas de los presupuestos municipales, aunque esas otras partidas también sean un uso de interés general.

El Tribunal Supremo se ha encargado de precisar que

el patrimonio municipal del suelo está constituido por terrenos (artículo 276.2 del TR/1992) y no por equipamientos ni viviendas, y por ello no pueden alegarse  como ejemplo de reinversión del producto de las enajenaciones, la construcción de polideportivos o el soterramiento de trenes o la construcción de pasos inferiores o de muros de trenes o los gastos de inundaciones o las compras de viviendas; todas ellas son finalidades urbanísticas, loables y de indudable interés público, pero que no contribuyen a aumentar ni a conservar el patrimonio municipal del suelo, tal como exige el artículo 276.2 del TR/1992. Este precepto no puede confundirse ni mezclarse con el 280.1: una cosa es que los bienes del patrimonio municipal del suelo una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la construcción de viviendas protegidas o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento y otra distinta es que, si se enajenan, el producto haya de reinvertirse en el propio patrimonio municipal del suelo, y no en otras finalidades” (sentencia de 25 de octubre de 2001, RA 9408/2001). 

En sentencia de 27 de junio de 2006 el TS reitera este criterio al condenar a un ayuntamiento por no reinvertir en la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal de Suelo el importe procedente de las enajenaciones de bienes del PMS, asentando que el art. 276 TRLS es básico, encontrando cobertura bajo la  competencia exclusiva estatal para fijar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), o bien de la planificación económica en relación con la vivienda (art. 47 CE). De la disposición final única de la Ley 6/1998 se deriva asimismo el carácter básico del art. 276 del TRLS,1992, por el contenido del concepto y su  regulación.

Se establece, por tanto, una diferenciación entre los bienes que integran el patrimonio municipal suelo, que han de ser terrenos, y los ingresos que están afectos a la conservación y ampliación de aquellos.

D. Gestión del PMS

La gestión de los terrenos que forman el Patrimonio Municipal de Suelo  se efectúa a través de las formas previstas por la legislación urbanística  para la ejecución del planeamiento (a través de los proyectos de gestión y de urbanización de las unidades o sectores donde estén integrados dichos terrenos,) a fin de poder dedicarlos a los fines permitidos por la ley (viviendas protegidas o usos de interés publico y social).

De este modo los terrenos integrados en el Patrimonio Municipal de Suelo podrán ser enajenados o cedidos solo si se destinan a la construcción de viviendas protegidas (o bien para su fomento mediante los recursos  obtenidos en su enajenación), o a usos declarados de interés publico.

– En segundo lugar la gestión de los recursos que conforman el Patrimonio Municipal de Suelo (aprovechamiento urbanístico monetarizado, ingresos por enajenaciones de terrenos) únicamente puede efectuarse en el modo permitido por la legislación urbanística, con los destinos expresos establecidos por ella.

Por la jurisprudencia del Tribunal supremo  ha sido una cuestión ampliamente debatida en múltiples sentencias el destino del Patrimonio Municipal de Suelo. Así en la de 7 de noviembre de 2002, recurso de casación 10703/1998, se recuerdan los pronunciamientos anteriores de 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 25 de octubre de 2001, 31 de octubre de 2001, 2 de noviembre de 2001, 29 de noviembre de 2001 y 27 de junio de 2002 respecto a la imposibilidad de que los Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales.

Por su parte la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 7 de noviembre de 2005 (RA 2034/2006), siguiendo otra de 31 de octubre de 2001 (RA 8391/2001), deja muy claro que

el concepto de ‘interés social’ no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1º.1 de la Constitución española, que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9º.2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

Y a continuación añade que “en tal línea es significativo que la antes citada sentencia de 2 de noviembre de 1995 (RA 8060/1995) había desestimado el recurso de apelación deducido frente a sentencia dictada en instancia que anulaba la venta en pública subasta de parcelas integrantes del patrimonio municipal del suelo para destinar su importe a la construcción de un centro socio cultural y deportivo, la construcción del edificio del archivo municipal, adquisición de locales para centros de tercera edad, inversiones en centros de enseñanza, etc.”.

En idéntico sentido ahondaba la precitada sentencia de 31 de octubre de 2001 al rechazar unas finalidades variadas plasmadas en un Convenio que van desde el pago de una deuda antigua hasta la adquisición de unas plantas bajas y sótanos cuyo uso no consta, pasando por un designio estrictamente urbanístico sin más, finalidades todas ellas lícitas y plausibles pero que exceden de las especificas que impone el art. 280.1. TRLS/1992. No se acoge el motivo segundo.

En los acuerdos de enajenaciones ha de preverse como dictamina el TS (st. de 26 de junio de 2006) que los ingresos que se obtengan se destinaran a la conservación y ampliación del pms, por cuanto el art. 276.2 es un precepto de carácter básico, que se ha de aplicar en su estricta y clara literalidad, y que por tanto los ingresos procedentes de la enajenación de sus bienes se ha de dar el único destino de la conservación y ampliación del pms.

– Respecto a las actuaciones de permuta o a la conversión de los aprovechamientos urbanísticos en metálico, la Ley 13/2005 vino a dar garantías de reversión de las plusvalías a la colectividad, ante este tipo de operaciones. Se especifica que los actos de permuta o de conversión de los aprovechamientos deben ir acompañados de la correspondiente valoración por los servicios técnicos de la administración.

E. Contabilización del Patrimonio municipal del suelo

El Patrimonio Municipal de Suelo se caracteriza por estar constituido por un lado, por bienes y, por otro, por recursos. Como se recoge en el ya mencionado Informe de la Cámara de Cuentas, la contabilización de los primeros no tiene repercusión presupuestaria y solo incide en la contabilidad financiera, mientras que la de los recursos (donde se incluyen ingresos determinados, multas urbanísticas, monetarización de aprovechamientos, prestaciones compensatorias en SNU, etc.)  afecta al presupuesto.

Las administraciones titulares de patrimonios públicos de suelo, así como las entidades que tuvieran encomendada su gestión, deben documentar contablemente de forma expresa y diferenciada los bienes integrantes del patrimonio, así como su movimiento patrimonial, sus enajenaciones y su destino final, y asimismo el flujo y afectación de los fondos adscritos al patrimonio, utilizando al efecto técnicas de contabilidad y presupuestación públicas.

La gestión anual de los patrimonios públicos de suelo debe acompañar a la liquidación de las cuentas correspondientes a la ejecución de los presupuestos de su administración titular y debe ser objeto de control en los mismos términos que dicha liquidación (artículo 545 ROGTU).

El TS en la referida st. de 26 de junio de 2006 viene a aclarar en su fundamento de derecho tercero que el principio de unidad de caja que establece el art. 177 de la antigua Ley de Haciendas Locales se contrapone al art 146 de la misma ley que prohíbe destinar los ingresos afectados a satisfacer el conjunto de las obligaciones municipales, y que se han de destinar a su finalidad. Es en los presupuestos de cada año donde se han de destinar los bienes afectados a su finalidad propia, y no solo una parte. Y como dice la st, “la sola infracción del art. 276 ya justificaría la anulación  del presupuesto municipal”.

Los recursos procedentes de enajenación de parcelas o de conversión en metálico del aprovechamiento urbanístico no pueden contabilizarse en cuentas no presupuestarias, lo que lleva al incumplimiento de la Instrucción de contabilidad para la administración local, pues solamente se debe recoger como operaciones  no presupuestarias las previstas en la normativa.

Al tratarse de ingresos afectados, deben incluirse en el remanente de tesorería afectado.

En consecuencia los ingresos y demás recursos, como ya se ha expuesto anteriormente, no se pueden destinar a inversiones generales de las Administraciones Públicas.

2. CONSTITUCIÓN DEL PMS DE CHICLANA

EL Patrimonio Municipal de Suelo del municipio está en proceso de constitución formal, a través de la creación de un registro, tras 5 años de la entrada en vigor de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía. Este registro del Patrimonio Municipal de Suelo debe comprender  los bienes inmuebles, los depósitos en metálico de los aprovechamientos monetarizados, los demás ingresos y recursos con ese destino legal, y procedentes de las enajenaciones que se realicen de los bienes integrantes del PMS.

El análisis del Patrimonio Municipal de Suelo alcanza hasta el año 2007 inclusive.

El Registro del Patrimonio Municipal de Suelo, constituye un inventario parcial, que forma parte del Inventario General consolidado del Ayuntamiento (art. 95 y 96 del Reglamento de bienes de las Entidades locales). Sobre el contenido y datos que ha de regir este registro, es de aplicación la regulación general establecida por el mencionado Reglamento para realizar el Inventario general (art. 102 y ss. del Reglamento):

1. Seguirá una numeración correlativa dentro del respectivo epígrafe. Se consignarán las variaciones que se produjeren y la cancelación de los asientos.

2. Los Epígrafes seguirán el mismo criterio que los del Inventario general consolidado, y así los bienes y derechos  se anotarán por separado, según su naturaleza, agrupándolos en los siguientes epígrafes, que son los integrables en el PMS:

Inmuebles;  Derechos reales, y Valores mobiliarios.

3. El. Epígrafe de bienes inmuebles contendrá los siguientes datos:

a) Nombre con el que fuere conocido el bien, si lo tuviere.

b) Naturaleza, clasificación y calificación del inmueble.

c) Situación, con indicación concreta del lugar en que radique, vía pública a que dé frente y número que en ella le correspondiera, en las fincas urbanas, y el paraje, con expresión del polígono y parcela catastral, en las fincas rústicas.

d) Linderos, con indicación, en su caso, de la existencia de deslinde aprobado.

e) Superficie.

f) En los edificios, sus características, datos sobre su construcción y estado de conservación.

g) Aprovechamiento, destino y uso del bien y acuerdo que lo hubiera dispuesto.

i) Título en virtud del cual se atribuye a la Entidad Local.

j) Signatura de la inscripción en el Registro de la

Propiedad.

k) Derechos reales constituidos a favor del bien.

l) Derechos reales que graven el bien.

n) Cuantía de la adquisición a título oneroso, y de las

inversiones y mejoras sustanciales efectuadas en el bien.

o) Valor real del inmueble.

p) Frutos y rentas que produzca.

Se levantarán planos de planta y alzado de edificios, y parcelarios que determinen gráficamente la situación, linderos y superficie de los solares, parcelas no edificadas y de las fincas rústicas.

El Patrimonio Municipal de Suelo debe estar sujeto al régimen de fiscalización normal de la gestión presupuestaria, como dispone el art. 70.2 in fine de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.

I.- El apartado del Registro referido a los bienes inmuebles, consta en la actualidad de 130 asientos, correspondiente a los diferentes tipos de suelo:

A. SUELO URBANO CONSOLIDADO:

  • Parcela La Longuera y Pozo Piñero. Uso residencial. Viviendas de alquiler. Habrá de indicarse a que régimen protegido esta referido estos contratos de alquiler.
  • Parcela en Urbanización Los Gallos. Zona verde. Proveniente de permuta en escritura publica de 19-09-2006. Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya esta afectada por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanístico preciso.
  • Casa nº 13, calle de La Rosa. Uso SIPS. Proveniente de convenio urbanístico nº 36.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, al ya estar afectada por haberse edificado y tener uso de servicio publico.
  • Casa nº 3, calle Del Castillo. Uso SIPS. Proveniente de convenio urbanístico nº 36.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, al ya estar afectada por haberse edificado y tener uso de servicio publico.
  • Casa nº 4, calle Del Castillo. Uso SIPS. Proveniente de convenio urbanístico nº 36.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, al ya estar afectada por haberse edificado y tener uso de servicio publico.
  • Parcela en Carrajolilla y Manjón. Espacio libre, proveniente de convenio urbanístico nº 27.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya está afectada por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.
  • Parcela en la Huerta de las Bolas y El Torno. Sistema general viario. Proveniente de convenio urbanístico nº 40.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya está afectada por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.
  • Parcela en Polígono industrial El Torno II. Sistema general viario. Proveniente de convenio urbanístico nº 40.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya está afectada por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.
  • Parcelas nº 64 (equipamiento), nº 136 (actv. Económicas y servicios terciarios), nº 181 (equipamiento), nº 118 (equipamiento), nº 132 (residencial) y 2 parcelas de equipamiento y de viario. Se encuentran pendientes de inscripción en el registro de la propiedad. Estas parcelas -salvo la nº 132 y la nº 136- en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están edificadas y con uso SIPS.

B. SUELO URBANO NO CONSOLIDADO:

  1. UE 4-UE-8 El Erizo:

                  Parcela nº 4. Uso residencial y compatibles

II. Unidad de actuación UA-2L SECTOR 2.2 CEMENTERIO:

Parcelas nº 6 y nº 8. Uso residencial. Objeto de enajenación a EMSISA por escritura de 30-11-2005, por importe de 104.122 euros, con destino a la promoción de venta de viviendas en régimen de protección.

No consta el ingreso del importe abonado en el subepigrafe de recursos del Patrimonio Municipal de Suelo

III.- Unidad de actuación UA-4B LOS CARRILES:

Parcela C2. Uso residencial. Objeto de cesión gratuita a EMSISA por escritura  de cesión de 30-11-2005, previo acuerdo del consejo de Gerencia de 19-01-2005, con destino a promoción de viviendas en régimen de alquiler protegido. La parcela se valoró en 194.000 euros.

No consta el destino de los ingresos por el arrendamiento de las viviendas.

IV.- 3-UE-8 EL MAYORAZGO: Parcela C3. Uso residencial. Baja por permuta con fincas de Gómez Sanduvete SL, en Los Gallos en sesión plenaria de 24-05-2006, identificadas como 6 parcelas con uso de sistema general de espacios libres en el Área de reparto 2-SGEL-1 PINAR DE HIERRO, 2 parcelas en carretera de La Barrosa, calificadas como SNUEP, y 1 parcela de zona verde en la urbanización Los Gallos. Esta actuación de permuta de la parcela C3 y de la parcela B5 de la UE-1-PERI PA-2 MAYORAZGO ALTO, no es conforme la regulación legal del destino de los bienes integrantes del PMS, regulado por Ley, resultando que terrenos de uso residencial han sido objeto de enajenación por otros terrenos que quedan fuera del PMS,  no estableciéndose además en la enajenación que las 2 parcelas estarían sujetas a la construcción de viviendas  con algún régimen de protección pública.

En el propio informe emitido por la intervención general se manifiesta que el producto de la enajenación debe destinarse a los fines  del art. 75 de la LOUA, lo que resulta imposible en cuanto se ha permutado por bienes no patrimoniales (zona verde, etc), y careciendo de aprovechamiento lucrativo.

V.-2-UE-10 CUCARELA II: Parcela M-3.2. Colectiva bloque vertical.

VI.- 4-UE-1 LA CARACOLA: Finca nº 2. Residencial y compatible.

Parcela de equipamiento, proveniente de Convenio urbanístico de 24-10-2002.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya estuviera edificada y  afectada a un uso SIPS concreto.

VII.- UE-1. PERI PA-2 MAYORAZGO ALTO: Parcela B5. Uso residencial. Baja por permuta con fincas de Gómez Sanduvete SL, en sesión plenaria de 24-05-2006, identificadas como 6 parcelas con uso de sistema general de espacios libres en el Área de reparto 2-SGEL-1 PINAR DE HIERRO, 2 parcelas en carretera de La barrosa, calificadas como SNUEP, y 1 parcela de zona verde en la urbanización Los Gallos. Esta actuación de permuta de la parcela B5 y de la parcela C3 de la 3-UE-8 EL MAYORAZGO, no es conforme con la regulación legal del destino de los bienes integrantes del PMS, regulado por Ley, resultando que terrenos de uso residencial han sido objeto de enajenación por otros terrenos que quedan fuera del PMS,  no estableciéndose además en la enajenación que las 2 parcelas quedarían sujetas a la construcción de viviendas  con algún régimen de protección pública. Se ha vulnerado el régimen legal que regula los fines de los bienes del Patrimonio Municipal de Suelo.

VIII.- UE CALLE DIANA: Parcela A10. uso residencial. Manzana vivienda aislada.

IX.- 3-UE-35 PINAR DE HIERRO: Parcelas 43 a 63. Uso residencial.

X.- 3-ArGB-PINARES DE CHICLANA: parcela 4B (Uso de viario, AM: (0,21 UA),Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya está afectada por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanístico preciso.

Y parcela 4C (uso residencial).

XI.-  3UE-2. CAMINO DEL VELERO: parcelas nº 20, 21, 22, 27 y 28. Uso unifamiliar aislada. No consta la realización de la inscripción registral de las parcelas.

  • XII.- 4-UE-7 LAS QUINTAS: Parcela de zona verde proveniente de convenio urbanístico de 3-04-2000.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya está afectada por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.

XIII.- 2UE-32 SAN JUAN BAUTISTA: parcela nº 5. Uso comercial. Pendiente de inscripción en el Registro de la Propiedad.

XIV.- UE-3L LA CAPILLA: Parcela B5. uso residencial. Multifamiliar compacta. Pendiente de inscripción en el Registro de la Propiedad.

XV.- 6-UE-6- EL FONTANAR: 2 parcelas en finca El Fontanal. Uso?? proveniente de convenio urbanístico. Escritura de permuta de 11-04-2005.

XVI.- 3 ArGB-4 PINARES DE CHICLANA: Parcela de espacios libres y equipamiento, proveniente de convenio urbanístico de El Pleito 2 de 18-06-2002; parcela de equipamiento, proveniente de convenio urbanístico Quintas nº 29.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya está afectada la primera, por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística precisa, y edificada la segunda con un uso SIPS.

XVII.- 3-UE-13 SOTO DEL AGUILA 1: Parcela destinada a viario, proveniente del convenio urbanístico nº 35.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya está afectada por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.

XVIII.- 6-UE-9 HUERTA DE LA RANA: 2 parcelas de  uso……….proveniente del convenio urbanístico nº 34.

XIX.- 3 ArGB 4 PINARES DE CHICLANA. LAS MOGARIZAS. Sistema general PU16: finca 1; finca 2; finca 3 nº 4; finca 4, nº 2;  finca 5, nº 3; finca 6 nº 1; finca 7, nº 2; finca 8, nº 3 y finca 9, nº 4. Uso de sistema general proveniente del convenio urbanístico nº 42.Estas parcelas, en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están afectadas por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.

C. SUELO URBANIZABLE HISTORICO.

D. SUELO URBANIZABLE ORDENADO TRANSITORIO:

I.- SECTOR RE-1 EL DOCTORAL:

1. parcela nº 5. Uso residencial.

E. SUELO URBANIZABLE ORDENADO:

I.-  3UE-31 EL PLEITO 2: parcela G3. Uso residencial. Plurifamiliar en bloque.

II.- 3UE-27 CAMINO DEL MOLINO VIEJO 2: parcelas 47, 48 y 50. Uso residencial. Unifamiliar  pareada.

III.- 3UE-26 CAMINO DEL MOLINO VIEJO 3: parcela F2.  Uso residencial. Colectivas en bloque horizontal.

IV.- 3UE-28 CAMINO DEL MOLINO VIEJO 4: uso residencial. Fincas nº 29 (unifamiliar pareada) y nº 38 (bloque horizontal). Se encuentran pendientes de inscripción en el registro de la Propiedad.

V.- 3 UE-30 EL PLEITO 1: Uso residencial. Parcela G2 (bloque horizontal), parcelas H1, H2, H3, H4, H5 y H6 (unifamiliar pareada).

VI.- 6 UE-8 LA RANA 1 SGEL-5: 1 parcela de espacios libres, y 1 parcela de SIPS, provenientes de convenio urbanístico de 5-04-2002. Estas parcelas, en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están afectadas por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.

F. SUELO URBANIZABLE SECTORIZADO:

  1. SECTOR 20 “COTO DE SAN JOSÉ II A”: Parcelas D1 a D21  de uso residencial. Baja por permuta por parcela de Dª. Salud Rodríguez Tenorio en paraje Pinar de Hierro, por escritura de 27-07.06: Parcela de 148.052m² en Pinar de Hierro, clasificada en parte como SNUEPI y en parte como SGEL  adscrito al del suelo urbanizable sectorizado del 1-SG-7-Pinar de Hierro 1.

Estas parcelas, en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están afectadas por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanístico preciso.

En los propios informes emitidos por la Intervención general y los servicios jurídicos, se manifiesta que  bienes que se obtienen deben destinarse al PMS, a los fines  del art. 75 de la LOUA, lo que resulta imposible en cuanto que el uso de dichas parcelas no son de vivienda protegida, ni de SIPS.

A ello se añade que se ha permutado por bienes no patrimoniales, carentes de aprovechamiento lucrativo en parte y en parte sin terrenos presentes donde concretarlos (es el caso de los sistemas generales, pues por esta operación el Ayuntamiento ha pasado de tener una parcela con una edificabilidad ya ligada a tener un aprovechamiento futuro y sin localizar). Asi no es admisible fundamentarlo (respecto al suelo que será sistema general de espacios libres) en el hecho de que tales terrenos poseen un aprovechamiento patrimonializable el cual se destinará a los fines del PMS, y ello además por cuanto la legislación no permite la permuta de bienes si los que se obtienen no son destinados específicamente a los destinos legales (vpo, y sips).

Por tanto tales 21 parcelas de uso residencial que formaban parte del PMS, tenían como único destino posible la construcción de vpo. Incluso si se entendiera que a pesar de esta vinculación concreta de las parcelas a uso de vivienda protegida, fuera admisible la permuta por edificaciones ( o en el peor de los casos por parcelas) destinadas por el planeamiento a los usos de SIPS, tampoco esto ha sucedido, sino que se ha permutado por espacios libres (zonas verdes, etc), que no se integran en ese tipo de uso dotacional. Resulta irrelevante que este espacio libre al ser un sistema general adscrito al sector de Pinar de Hierro tenga un aprovechamiento patrimonializable. Este destino no está permitido por la ley (la transformación de los bienes en valor urbanístico) y no es equiparable a la monetarización de los aprovechamientos urbanísticos, pues ésta solo es posible configurarla en el momento de la cesión al Ayuntamiento según dispone la ley, pero no cuando el aprovechamiento ya se ha materializado en parcelas cedidas.

Por ende las 21 parcelas permutadas no constan que hayan quedado sujetas  a un régimen de protección de vivienda.

  1. II. AREA DE REPARTO 1: SGEL 1SG9 CARRAJOLILLA. Parcela 4A y parcela Carrajolilla. Estas parcelas, en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están afectadas por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.
  2. III. AREA DE REPARTO 1: SGEL 1SG6 PINARES DEL MOLINILLO.  2 parcelas en Molino San José, paraje Coto san José. Pendiente de inscripción en el Registro de la propiedad una de ellas. Estas parcelas, en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están afectadas por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.
  3. IV.AREA DE REPARTO 11-SGEL-5 LAGUNA DE LA RANA. 2 parcelas con Uso de sistema general y de viario. Estas parcelas, en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están afectadas por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanístico preciso.
  4. AREA DE REPARTO 2: 2-SGEL-1 PINAR DE HIERRO 2. 6 parcelas con uso de sistema general de espacios libres, que provienen de permuta de parcelas municipales en Los Gallos, con Manuel Gómez Sanduvete, el 24 d mayo de 2006.

Estas parcelas, en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están afectadas por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.

Resulta improcedente esta operación de permuta en cuanto que el uso de dichas parcelas no es de vivienda protegida, ni de SIPS.

A ello se añade que se ha permutado por bienes no patrimoniales, carentes de aprovechamiento lucrativo en parte y en parte sin terrenos presentes donde concretarlos (es el caso de los sistemas generales, pues por esta operación el Ayuntamiento ha pasado de tener una parcela con una edificabilidad ya ligada a tener un aprovechamiento futuro y sin localizar). Así no es admisible fundamentarlo (respecto al suelo que será sistema general de espacios libres) en el hecho de que tales terrenos poseen un aprovechamiento patrimonializable el cual se destinará a los fines del PMS, y ello además por cuanto la legislación no permite la permuta de bienes si los que se obtienen no son destinados específicamente a los destinos legales (vpo, y sips).

  1. VI. SECTOR 38 PALILLEJO 1: parcela de espacios libres y equipamiento, proveniente de convenio urbanístico el pleito 2 de 18-06-2002.Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, si ya está la primera afectada por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanístico preciso; y la segunda edificada con un uso SIPS.
  2. VII. SECTOR 19 COTO SAN JOSE II B: parcela de uso residencial, zona verde y viaria, proveniente de convenio urbanístico Coto San José IIA de 3-04-2001. La zona verde y la parcela de viario en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están afectadas por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.
  3. VIII.SECTOR 41 PELAGATOS 3: Finca 10, nº 11, finca 11, nº 14,  y finca 12, nº 20.  Uso industrial. Proveniente de convenio urbanístico nº 42. Pendiente de inscripción en el Registro de la propiedad.

G. SUELO URBANIZABLE NO SECTORIZADO:

  • Finca Carrajolilla, clasificada parte como suelo urbanizable sectorizado, parte como suelo urbano no consolidado, y parte como suelo urbanizable no sectorizado. Uso de SGEL,  de viario, y residencial y viario respectivamente., proveniente de Convenio “Huerta la rana” de 3-04-2002. Estas parcelas, excepto la parte con uso residencial, en cuanto que no son de carácter patrimonial han de excluirse del Registro, si ya están afectadas por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanística preciso.
  • H. SUELO NO URBANIZABLE:
  • 2 parcelas en Carretera de La Barrosa. Calificada de Especial protección integral, proveniente de permuta en escritura de 19-09-2006, con la sociedad GOMEZ SANDUVETE SL. Estos terrenos por su carácter de protección alta no son susceptibles en principio de tener uso de servicios públicos, por lo que no se ajusta a los fines específicos que deben cumplir  los bienes que integran el Patrimonio Municipal de Suelo.
  • Parcela en El águila. Calificada de Especial protección integral, proveniente de Convenio urbanístico “Caracola” de 24-10-2002.
  • Parcela en Cerro de Sobrado paro de carita del sol. Calificada de Preservación del carácter natural o rural, proveniente del Convenio urbanístico “Laguna de La rana” de 5-04-2002.
  • Parcela en La Salina. Calificada de Especial protección integral, proveniente de convenio urbanístico nº 40. Esta parcela, en cuanto que no es de carácter patrimonial ha de excluirse del Registro, al estar ya afectada al sistema general viario por haberse aprobado el instrumento de ordenación o gestión urbanístico preciso
  • Parcela en Molino de San José. Calificada de Especial protección compatible, proveniente de convenio urbanístico nº 31.

En el registro realizado del PMS, se ha seguido  fundamentalmente el contenido y datos que ha de regir este registro, según la regulación general establecida por Reglamento de bienes. No obstante los asientos de cada bien inmueble perteneciente al PMS, carecen algunos de los apartados que ha de incluirse en el inventario de los bienes (algunos de ellos solo se darán en supuestos concretos que acontezcan):

k) Derechos reales constituidos a favor del bien.

l) Derechos reales que graven el bien.

n) Cuantía de la adquisición a título oneroso, y de las

inversiones y mejoras sustanciales efectuadas en el bien.

o) Valor real del inmueble.

p) Frutos y rentas que produzca.

2.-El apartado del Registro referido a los recursos, consta en la actualidad de 16 asientos, y 3 en tramitación.

Estos asientos se practican a partir de cada ámbito de unidad de ejecución en los suelos a desarrollar, de las cesiones por convenios urbanísticos, así como las derivadas de excesos de aprovechamiento..

A). UNIDADES DE EJECUCION.

I.- 2 UE-36 ALBORADA I. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 82.191,82 euros y monetarización del exceso de aprovechamiento de la unidad calculado en 13.108,97 euros.

II.- 6 UE 1 BADENES. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 136.400 euros.

III.- SECTOR 4. 3 UE 27 CAMINO DEL MOLINO VIEJO 2. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 135.227,72 euros. Se observa una discordancia entre el valor de la unidad de aprovechamiento calculado en le convenio urbanístico celebrado el 3-04-2002 (90,24 E/U.A) y el valor en dicho sector a efectos del calculo del aprovechamiento subjetivo (696,21 E/UA).

IV.- SECTOR 6. 3 UE 30, PLEITO I. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 70.674,34 euros.

V.- 3 UE 28 MOLINO VIEJO 4. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 52.766 euros.

VI.- UA 3L LA CAPILLA. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 158.863,83 euros.

VII.- 2 UE 32 SAN JUAN BAUTISTA. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 1.081549,01 euros y monetarización del exceso de aprovechamiento de la unidad calculado en 1.632.652,98 euros.

VIII.- 2 UE 38 LOS REMEDIOS. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 152.801,27 euros y monetarización del exceso de aprovechamiento de la unidad calculado en 474.609,89 euros.

IX.- 4 UE 7 LAS QUINTAS. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 135.226,81 euros.

X. 4 UE 9 PINAR DE LAS QUINTAS. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 279.495,06 euros.

XI.- UA 4L EL CAMPITO II. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 131.056,17 euros.

XII.- PROLONGACIÓN CALLE ESCULAPIO. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 50.122,57 euros.

XIII.- UE C/ DIANA. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal:  7.617,93 euros.

XIV.- UA 2L. SECTOR 2.2 CEMENTERIO. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal:10.504,37 euros.

XV.- 3 UE 35 PINAR DE HIERRO. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 171.014,61 euros.

XVI.- 6 UE4 CAMINO DEL LOBO 2. Cesión anticipada por convenio de 20.09.2002. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 168.284 euros.

XVII.- 3 UE9 CONEJERAS. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 10.860,40 euros y monetarización del exceso de aprovechamiento de la unidad calculado en 184.269,60 euros.

XVIII.- 3 UE 38 HIJUELA DE CARBONEROS. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 18.130,63.

XIX.- 3 UE37 SALMOREJO. Monetarización del 10% del aprovechamiento municipal: 25.959,70 euros. 

B). CONTABILIZACION DE LOS RECURSOS.

La contabilización sobre los recursos monetarios del Patrimonio Municipal de Suelo, comienza a efectuarse por el Ayuntamiento en el año 2002, donde se incluyen en la partida 609 (enajenación de terrenos), con un ingreso de 131.056,17 euros, y que corresponde a la monetarización del aprovechamiento de la UA-4L EL CAMPITO II.

En el año 2003, se abre unA partida mas apropiada a esta materia, denominada aprovechamientos tipo urbanístico (397), con un ingreso de 57.740 euros. Corresponde a las unidades de ejecución de Prolongación de la calle Esculapio y la UE de calle Diana.

En el 2004, continúa el mismo tipo de partida y en los años sucesivos, y se obtiene un ingreso de 10.504,37 euros, correspondiente a la UA-2L-Cementerio.

En el 2005, se obtiene unos ingresos de 407.443,99 euros, correspondiendo a la  3-UE-27 Molino viejo  (90.149 euros), y a parte de la  4 UE-7 LAS QUINTAS (90.151 euros)los convenios urbanísticos celebrados con VIPREN (92.186 euros), SALINAS DE BARTIVAS (134.284 EUROS)

En el 2006, se obtienen unos ingresos de 826.050,83 euros, correspondiente al resto de la monetarización de la  3-UE-27 Molino viejo  (45.078 euros); 4UE-9 PINAR DE LAS QUINTAS (279.495,06 euros); 6-UE 1 BADENES (136.400 euros);  2 UE-36 ALBORADA (95.300,79 euros); 3 ue 35-pinar de hierro (171.014,61 euros); al resto de la 4 UE-7 LAS QUINTAS (45.075 euros)a diversos convenios urbanísticos (SALINAS DE BARTIVAS, y a prestación en suelo no urbanizable.

En el 2007, se realiza ingresos por cantidad de 5.626.431,86 euros, correspondiente a las UE- 30 EL PLEITO I (70.674 euros); UE-3L La capilla (158.863 euros); 2-UE-38 Los Remedios (627.411 euros); 2-UE 32 San Juan bautista (2.338.176 euros); por excesos de aprovechamiento en 2 licencias De obras y por convenio urbanístico  COTO SAN JOSE II-B.

El total de los ingresos por la monetarización del aprovechamiento urbanístico correspondiente al Ayuntamiento y por cantidades reconocidas en convenios alcanza  el importe de 7.111.993,60 euros.

No consta  la monetarización referida al 10% de los aprovechamientos  municipales de la 2 UE 22 LAS ALBINAS 1, cuya junta de compensación fue aprobada el 29.09.2005, y de la UE-2-E COTO DE LA CAMPA II, cuyo proyecto de reparcelación fue aprobado el 24-03-2006; así como el total de la monetarización referida al 10% de los aprovechamientos  municipales de la 3 UE-27 MOLINO VIEJO UE 22 (45.078 euros).

No consta asimismo que se hayan  integrado los recursos consecuentes a la gestión de todos ellos (art. 71 in fine), es decir los ingresos que se obtengan de las enajenaciones de los bienes y de la explotación de los mismos.

Tampoco constan los ingresos procedentes del tipo d) del art. 72 de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (prestación compensatoria en SNU, multas por infracciones urbanísticas y otros previstos en la Ley).

C). APLICACIÓN DE LOS INGRESOS.

La aplicación de recursos integrantes del Patrimonio Municipal de Suelo comienza a realizarse desde el año 2006, englobados en la partida denominada adquisiciones urbanísticas y expropiaciones (432). Se vinculan específicamente cada ingreso de cesiones monetarizadas y otras a 1 o varios  proyectos de gasto, detallándose de donde procede la financiación de cada proyecto de gasto.

La ejecución del gasto se ha concretado en diversos destinos, de los cuales las adquisiciones de finca es el destino propiamente original de los recursos del PMS, pero también se han destinado a la ejecución de diversas obras.

Las fincas adquiridas deben incluirse en un principio en el Patrimonio Municipal de Suelo, lo que no consta que se haya efectuado, y una vez cumplan su destino de vivienda protegida, o de edificación de interés publico o social saldrían del Patrimonio Municipal de Suelo.

Las obras  realizadas tales como ampliaciones de calzadas, retranqueos de vallas, o expropiación de viario privado no se ajustan a los destinos legales de los recursos permitidos por la legislación, salvo que estén directamente vinculados a la urbanización, conservación o mejora de parcelas municipales que formen parte del Patrimonio Municipal de Suelo.

3.- Aspectos a integrar por el Registro del Patrimonio Municipal del suelo.-

El Registro de los patrimonios públicos de suelos, debe ajustase a la normativa autonómica reguladora que exista, en este caso la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía en su art. 70  fija algunos criterios sobre los registros de patrimonio de suelo que han de constituirse por los municipios. Con base en estos criterios, para su formación hemos de remitirnos a la regulación que se hace  en el DECRETO 18/2006, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía.

El registro debe integrar varias situaciones u operaciones:

El Registro del Patrimonio Municipal de Suelo, constituye un inventario parcial, que forma parte del Inventario general consolidado del Ayuntamiento (art. 95 y 96 del Reglamento de Bienes de las entidades locales). Sobre el contenido y datos que ha de regir este registro, es de aplicación la regulación general establecida por el mencionado Reglamento para realizar el Inventario general (art. 102 y ss. del reglamento), ya comentado al principio de este capitulo:

1.- SU COMPOSICIÓN.

La  composición del registro debe quedar integrada por:

A)- Los bienes inmuebles:

a. Todos los bienes patrimoniales de las Corporaciones Locales clasificados como suelo urbano o urbanizable por el Plan General) antes de la entrada en vigor de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.

b. Los terrenos y construcciones obtenidos en virtud de las cesiones que corresponden a la Administración por su participación en los aprovechamientos urbanísticos, establecidos tanto por ley, como los derivados de convenios urbanísticos.

En consecuencia los bienes destinados a un uso o servicio publico, sea por adquisición o por cesión al ayuntamiento, están excluidos del PMS en Andalucía, y tampoco se incluye de este modo los excedentes de aprovechamiento que se incorporan al patrimonio de la Administración.

Como recoge la Cámara de cuentas de Andalucía, en su informe de fiscalización de los recursos integrantes del PMS correspondiente al ejercicio 2004, los suelos dotacionales, construcciones, solares en definitiva calificados como sistemas generales no deben figurar dentro del citado patrimonio, como asimismo tampoco, añadimos nosotros, por tener la misma naturaleza que los sistemas generales, los sistemas locales de espacios libres, equipamientos o comunicaciones.

c. Los bienes que así decide expresamente el Ayuntamiento.

d. Los excesos de aprovechamiento sobrantes para el Ayuntamiento, tras la compensación que se efectúe con los déficit de aprovechamiento del sector.

e. Los terrenos y construcciones adquiridos para su incorporación al Patrimonio Municipal de Suelo.

f. Los bienes adquiridos con la aplicación de los recursos del Patrimonio Municipal de Suelo.

g. Los terrenos adquiridos en ejercicio de los  derechos de tanteo o retracto.

h. Podrían formar parte del PMS las dotaciones públicas en el periodo anterior a la circunstancia que determina su afectación al uso o servicio público.

B). Los recursos en metálico:

a. Consignación de una cantidad equivalente a un 5% del presupuesto anual del Ayuntamiento (art. 281 Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, adoptado por la ley  puente autonómica 1/1997). Este apartado del capitulo de ingresos del PMS, ha dejado de ser obligatorio desde la ley 7/2002.

b. Los ingresos por enajenaciones de los bienes inmuebles del PMS (que deben destinarse a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal de Suelo y otros fines excepcionales).

c. Los ingresos que se obtengan de la explotación de los mismos.

d. Los pagos en metálico por monetarización de tales cesiones.

     e. Cualesquiera otras aportaciones económicas realizadas en virtud de convenio distinta de la sustitución en metálico del aprovechamiento (recogido en el art. 30.2, regla 3ª).

     f. Los ingresos procedentes del canon de prestación compensatoria en SNU.

    g.  Las multas por infracciones urbanísticas y otros casos previstos en la Ley.

2.- CONTENIDO DEL REGISTRO.

Los Epígrafes del Registro seguirán el mismo criterio que los del inventario general consolidado, y así los bienes y derechos  se anotarán por separado, según su naturaleza, agrupándolos en los siguientes epígrafes, que son solo los únicamente integrables en el PMS:

Inmuebles;  Derechos reales, y Valores mobiliarios (este en lo que pueda ser de aplicación a los ingresos monetarios que se integran en el PMS).

Los bienes seguirán una numeración correlativa dentro del respectivo epígrafe, remitiéndonos a lo expuesto al principio de este capitulo.

Se levantarán planos de planta y alzado de edificios, y parcelarios que determinen gráficamente la situación, linderos y superficie de los solares, parcelas no edificadas y de las fincas rústicas.

Respecto al Epígrafe de derechos reales sobre inmuebles, el inventario de los derechos reales que ocasionalmente se dé sobre inmuebles comprenderá las circunstancias siguientes:

a) Naturaleza.

b) Inmueble sobre el que recayere.

c) Contenido del derecho.

d) Título de adquisición.

e) Signatura de la inscripción en el Registro de la Propiedad.

f) Cuantía de la adquisición, si fuera onerosa.

g) Valor real del derecho.

h) Frutos y rentas que produzca.

Respecto a los ingresos, en lo que le sea de aplicación analógica el epígrafe de valores mobiliarios deberá contener las determinaciones siguientes:

a) Clase.

b) Número y valor nominal de los títulos o anotaciones en cuenta.

c) Organismo o Entidad emisora (en nuestro caso origen y causa del ingreso).

d) Serie y numeración de los títulos o anotaciones en cuenta.

g) Frutos y rentas que produzca.

h) Lugar en que se encuentren depositados

Sobre las operaciones de enajenaciones y cesiones de los bienes inmuebles, se consignarán las variaciones que se produjeren y la cancelación de los asientos.

3. EL DESTINO FINAL DE LOS BIENES:

A.- De los terrenos y construcciones:

  • Construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
  • Construcciones para usos de interés social. En principio parece que la expresión es lo bastante amplia para encajar en ella toda actuación destinada a la satisfacción de necesidades sociales y colectivas (dotaciones privadas educativas, sanitarias, deportivas, etc.). Consideramos no obstante que la extensión de estos usos, hemos de entenderla en la línea de aquellos expresamente recogidos en los art. 169 y 170 del TRLS de 1976 (edificios públicos destinados a organismos oficiales, Edificios de servicio público, de propiedad privada que requieran un emplazamiento determinado sin propósito especulativo, como parroquias, centros culturales, sanitarios, deportivos y construcción de viviendas de protección oficial) o como aquellos que se determinan por el RPU en su anexo, como servicios de interés publico y social, y siempre que se recoja por el planeamiento del municipio, o sea declarado expresamente por el Ayuntamiento.

B.- De los ingresos:

  • La conservación, administración y ampliación del PMS (únicamente financiando gastos de capital), como adquisición de parcelas, urbanización de las parcelas  integradas en el PMS,  su mejora, etc.
  • La construcción de viviendas de protección publica.
  • Los usos de interés social fijados por la ordenacion urbanística, en el marco de los usos SIPS  recogidos por la normativa urbanística, y que previamente la legislación sectorial lo posibilite (urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales y de protección o mejora de bienes inmuebles con carácter de patrimonio cultural.).
  • Fomento de actuaciones para mejora y rehabilitación de zonas degradas y edificaciones.

Anexo.-

Diagrama de composición del P.M.S. y su aplicación en el municipio.

Diagrama de destinos del P.M.S. y su aplicación en el municipio.

Bibliografía

CIRIA PEREZ, F.J.: “Destino del Patrimonio Publico o Municipal del suelo” en Revista de Administración Local nº 17. (1998).

CAMARA DE CUENTAS DE ANDALUCIA: Informe de fiscalización de la enajenación de los bienes del patrimonio municipal del suelo en los Ayuntamientos con población superior a 50.000 habitantes (SL 9/2002). Ejercicio 1999-2000.

CAMARA DE CUENTAS DE ANDALUCIA: Informe de fiscalización de los recursos integrantes del Patrimonio municipal del Suelo, correspondiente al ejercicio 2004. (SL 10/2005).

Ejercicio 1999-2000.

VV.AA.: Comentarios a la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía. Aranzadi (2004).

La incidencia de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía en la protección del litoral

1. Introducción

El litoral andaluz abarca 800 km. de costa  que incluye los estuarios y marismas mas meridionales de Europa.
El litoral, entendido estrictamente en su concepto lingüístico se identifica con la costa del mar, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua. Se equipara así a la costa; y ésta se entiende como la orilla del mar y la tierra que está cerca de ella. Justamente pues no hay una  definición o concepto que marque los límites de lo que se considera litoral o costa del mar.

De este modo, atendiendo a observaciones y conceptos naturalísticos para intentar encuadrar los terrenos que pueden considerarse litoral, los estudios científicos concluyen que el litoral puede estar integrado por distintas unidades naturales, no exclusivamente las playas. Precisamente formarían parte del litoral (siguiendo a estos autores):

  • Las playas, definidas como franjas de materiales groseros –arenas, gravas o cantos rodados- depositados en las orillas por efecto del oleaje y de las corrientes marinas. La granulometría del material constituyente distingue las playas de otros medios sedimentarios litorales, como estuarios y marismas, donde las condiciones mas abrigadas permiten la sedimentación de limos y arcillas. El establecimiento de límites precisos de las playas resulta problemático y reviste cierta arbitrariedad. En lo que respecta al límite superior sobre la playa alta (zona normalmente seca y solo inundada durante temporales y mareas muy vivas) se encontraría la base del acantilado en la costa rocosa, o las primeras dunas embrionarias cuando el litoral es tendido y arenoso.
  • Las dunas litorales: los sistemas dunares costeros  tienen como origen la fijación por la vegetación de sedimentos arenosos móviles. Los ecosistemas de dunas tiene un carácter de frontera entre los medios terrestres y marinos. Las dunas costeras tienen como característica esencial la zonación armónica de la vegetación, en la que se va sucediendo diferentes comunidades que forman una serie de bandas paralelas, desde la playa hacia el interior. Así se puede distinguir:
    • Las dunas embrionarias: que constituyen la primera franja fuera de la acción del oleaje en donde la arena arrastrada por el viento comienza a acumularse aprovechando pequeños obstáculos. En ella se lleva a acabo una incipiente colonización por parte de plantas terrestres.
    • Las dunas primarias, que inician propiamente el medio dunar, en donde la movilidad de las partículas arenosas es frenada por una gramínea perenne denominada barrón., siendo el principal artífice edificador de la duna.
    • Las dunas secundarias, se sitúan a continuación en condiciones más protegidas y estables, de forma que permiten la instalación de una comunidad más rica (abunda la vegetación leñosa).
    • Monte bajo, constituido principalmente por enebros, sabinas y lentiscos que se desarrolla sobre suelos mas evolucionados, con cierto contenido en materia orgánica. La distribución de la vegetación responde en gran medida a la disponibilidad de agua en el suelo, ante la escasa influencia marina.
    • Por ultimo en las etapas mas evolucionadas de la formación anterior aparecen elementos arbóreos –acebuches y alcornoques- que conforman un bosque abierto intercalado de matorral. Estos estadios maduros han desaparecido por la acción del hombre siendo sustituidos por plantaciones de pino o por formaciones de leñosas y leguminosas.
  • Los acantilados: se caracterizan por una zonación en bandas desde los niveles mas bajos hasta los mas elevados. Hacia la parte superior del acantilado la composición de especies ya resulta similar a la de tierra firme.
  • Marismas: son zonas aluviales frecuentemente inundadas por aguas saladas y colonizadas por una vegetación terrestre compuesta por herbáceas y leñosas de pequeña talla. Desarrolladas las marismas litorales en lugares  abrigados y tranquilos, tiende a una evolución gradual de elevación del terreno, que lleva asociados cambios en la flora y fauna, con la consecuente independización de la incidencia mareal.

Entre los objetivos generales del Plan Medio Ambiente de Andalucía (1997-2002), que finalizó este año pasado, estaba el de mejorar la calidad ambiental del litoral, recuperando las zonas degradadas y conservando el medio costero.

Las actuaciones llevadas a cabo en el litoral andaluz hasta ahora se han orientado hacia la corrección de vertidos urbanos e industriales y la mejora de las infraestructuras y equipamientos de las playas.

2. Evolución en el Regimen Jurídico de los Bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre

A. Antecedentes históricos

La ribera del mar conceptuada desde el derecho romano como res comunes se entendía como el litus maris, la superficie cubierta en invierno por las mayores olas. Las Leyes de Partidas, y posteriormente la Ley general de Aguas de 1866  continúan con una clara formulación del dominio publico del mar y de las playas, fijando los mismos limites que las leyes romanas, definiéndose como playa (art. 3º Ley de 1866) el espacio que alternativamente cubren y descubren  las aguas en el movimiento de las mareas.

No se empleaba entonces el concepto de ribera u orilla del mar, ni el de zona marítima terrestre, sino el concepto de playas.

La Ley de Costas de  26 de abril de 1969 introdujo un importante aspecto que Martínez Escudero pone de relevancia: la ampliación del dominio publico marítimo territorial con la incorporación al dominio publico del lecho y el subsuelo del mar territorial y del adyacente al mismo.

  Establece una nueva limitación a los predios colindantes con las playas, añadiéndose a la servidumbre de salvamento y vigilancia ya introducidas por anteriores leyes, la servidumbre de paso. Se comienza a satisfacer así una verdadera necesidad: facilitar  a los usuarios de las playas un fácil acceso a las mismas. Complementaria a esta Ley, fue la Ley de Protección  de Costas 7/1980 que regulaba las responsabilidades administrativas de las personas por infracciones cometidas y las atribuciones en esta materia de los distintos órganos de la Administración.

B. Naturaleza de los Bienes de Dominio Público y Derivaciones sobre Bienes Privados

Frente a la concepción del  bien de dominio publico por naturaleza imperante en la vieja doctrina francesa, por la cual ciertas zonas del territorio  por naturaleza no son susceptibles de propiedad y están afectas al uso de todos, ha triunfado, terminando por desplazarla, la consideración del dominio publico como una propiedad administrativa que resulta afecta a una utilidad publica. Hauriou, como máximo exponente de esta corriente demuestra que los bienes entran en el dominio público no por su naturaleza sino por un acto formal de afectación al uso público o al servicio publico.

La tesis de la afectación a una utilidad publica es la que ha sido consagrada por nuestra legislación (desde el Código Civil.- art. 339) y por la doctrina.

Aceptado esta tesis, puede afirmarse como bien expone Martínez Escudero, citando a Garrido Falla, que en “relación con los bienes destinados al uso público puede hablarse en ciertos casos –como en las playas del mar- de una afectación por razón de la naturaleza del bien. En estos casos basta con que la Ley declare el carácter de bienes de dominio público de los de una naturaleza determinada –zona marítima terrestre, ríos, minas, etc. para que todos los que participan de ella vengan a integrarse en el domino publico”.

  De este modo resultará de importancia fundamental las definiciones que se apliquen a las zonas o terrenos de unas características concretas, y que de modo previo hemos expuesto al principio de este trabajo.

3. Competencias de la Administración en la protección del litoral

La Constitución de 1978 proclama un reparto competencial entre las distintas Administraciones publicas en esta materia, que deriva de constituir una materia no exclusiva de ninguna Administración y de incidir sobre ella materias que afectan al litoral.  Si las Comunidades Autónomas tienen la competencia atribuida  en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 148.1.3ª), y puertos deportivos y de refugio, el Estado tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de navegación y puertos de interés general.

– La Ley de Costas de 1988, concreta entre las competencias correspondientes al Estado:

  1. El deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre.
  2. La gestión del dominio público marítimo terrestre (incluía las autorizaciones en zona de servidumbre que la Sentencia del TS 149/1991 declaró inconstitucional por entender que corresponde a las CCAA).
  3. La tutela y policía del dominio publico marítimo terrestre y de sus servidumbres (que deberá interpretarse conforme al fundamento jurídico 7.A. c. de las citada sentencia).

A mediados del mes de octubre del año 2002, se estaba preparando la modificación de la Ley de Costas a través de su inclusión en la ley de medidas de acompañamiento a la Ley de Presupuestos del Estado para 2003, medida muy discutida por los grupos ecologistas y legalmente recurrida por la Junta de Andalucía a causa de posibles desajustes competenciales.

Ya en diciembre, con la aprobación de la Ley 53/2002 de medidas fiscales, administrativas y del orden social se producen modificaciones en la Ley de Costas, que en lo referente al reparto competencial incide de la siguiente manera:

  • Se introduce un nuevo apartado, el 4, en el artículo 74 de la Ley de Costas, que viene a establecer que las concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre se otorgarán respetando lo previsto en el planeamiento urbanístico que afecte al litoral, salvo que no proceda su otorgamiento por razones de interés público o cuando atenten a la integridad del dominio público marítimo- terrestre. En el supuesto de que las obras objeto de concesión o actividades o instalaciones objeto de autorización no estén previstas en los instrumentos de planificación antes citados y no se opongan a sus determinaciones, o cuando éstos no existan, se solicitará informe a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento en cuyos ámbitos territoriales incidan. Dichos informes no serán vinculantes para la Administración General del Estado.
  • Se modifica el artículo 111 de la Ley de Costas, ampliando la calificación de obras de interés general (competencia de la Administración del Estado) a una serie de supuestos tasados. Éstas serán aquellas que se consideren necesarias para la protección, defensa, conservación y uso del dominio público marítimo-terrestre, las de creación, regeneración y recuperación de playas, etc. Para la ejecución de estas obras de interés general será necesario solicitar informe a la Comunidad Autónoma y Ayuntamiento correspondientes para que, en el plazo de un mes, notifiquen la conformidad o disconformidad de la obra con instrumentos de planificación del territorio. Las obras públicas de interés general citadas anteriormente no estarán sometidas a licencia o cualquier otro acto y control por parte de las Administraciones locales y su ejecución no podrá ser suspendida por otras Administraciones públicas.
  • La Ley de acompañamiento añade también un segundo párrafo al artículo 114 de la Ley de Costas, según el cual la competencia autonómica sobre ordenación territorial y del litoral alcanzará exclusivamente al ámbito terrestre del dominio público marítimo-terrestre, sin comprender el mar territorial y las aguas interiores.

– La competencia municipal sobre las playas y el dominio público marítimo terrestre.

La Ley de Régimen Local tiene un carácter genérico desde el punto de vista de la regulación de los fines de las Entidades locales. La relación amplísima y exhaustiva que realiza el art. 101 responde al hecho de atribuir  la Ley a las Entidades territoriales una capacidad jurídica pública genérica. La competencia municipal sobre la zona marítimo terrestre, parte del hecho indiscutible de que el territorio nacional se distribuye todo él en términos municipales (la jurisprudencia del TS ha sentado definitivamente, en numerosas sentencias esta doctrina, tradicionalmente rechazable por el legislador en sus distintas disposiciones); así la sentencia de 17 de marzo de 1980 –Arzdi. 2201- que declara la competencia municipal a la hora de otorgar licencia de obras.

La protección y defensa de las playas se ha recogido igualmente como competencia municipal por el art. 101.

4. La Ley 22/1988 de Costas, de 28 de Julio

El objeto de esta Ley, que sustituye a la de 1969, se circunscribe dentro de los límites del litoral que este trabajo pretende abordar en la protección (junto a la utilización y policía, siendo esta ultima un aspecto de la protección a nuestro entender) del dominio publico marítimo terrestre, dentro del cual se contempla especialmente la ribera del mar. Esta protección comprende la defensa de la integridad y de los fines de uso, la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones.

A. La Ley, en la línea expuesta de definir los bienes de dominio público no por naturaleza, sino por  acto formal de afectación a través de la ley, considera bienes de dominio público marítimo terrestre:

     1.  La ribera del mar y de la rías, que incluye:

– La zona marítimo terrestre o espacio comprendido9 entre la línea de bajamar escorada y el limite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, o cuando lo supere al línea de pleamar máxima viva equinoccial.

– Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, bermas y dunas, tengan  o no vegetación. Según los términos de la Ley, unidades naturales que son diferentes a las playas, según se ha expuesto al principio, a efectos legales son consideradas como playas (dunas, marismas).

  1. El mar territorial y las aguas interiores.
  1. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
  2. A estas zonas la ley suma las distintas accesiones a la ribera del mar  o al mar ocasionadas por distintas causas (depósitos de materiales, retirada del mar, invasión por el mar, etc. -art. 4  y 5 de la Ley).

B. Limitaciones y servidumbres en la Ley.

Estas disposiciones tienen el carácter de mínimas y complementarias de las que dicten las Comunidades Autónomas, competencia que  Andalucía ha comenzado a aplicar en la aprobación de la LOUA, con independencia de que la Administración del Estado tiene competencias para dictar normas  para la protección de determinados  tramos de costa (art. 21 y 22).

  • Servidumbre de protección: comprende una franja de 100 metros tierra adentro desde el limite interior de la ribera del mar, es decir desde el limite interior de la playa, ampliables a 100 metros mas en los casos de necesidad de asegurar la efectividad de la servidumbre. En esta zona se permite la  actividad de cultivos y plantaciones, obras e instalaciones y actividades que por su  naturaleza no puedan tener otra ubicación o presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo terrestre, instalaciones deportivas descubiertas.
  • Servidumbre de tránsito: comprende una franja de 6 metros tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar. Coincide por tanto con los primeros 6 metros de la servidumbre de protección. Esta zona deberá estar  expedita para el paso público peatonal.
  • Servidumbre de acceso al mar: recae sobre terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo terrestre, con la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso. La previsión de estas zonas deberá establecerse en los planes de ordenación territorial y urbanística, con un numero suficientes de accesos  al mar que en las partes de suelo urbano y urbanizable estarán separados entre si 500 metros como máximo los accesos rodados y 200 metros como máximo los accesos peatonales.
  • La zona de influencia: Por ultimo la Ley dispone que la ordenación territorial y urbanística ordenará una zona de influencia que será como mínimo 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar (los 100 primeros metros corresponderá a la zona de servidumbre de protección). Esta figura y su tratamiento se reitera en el texto de la ley autonómica (LOUA), que desarrolla esta normativa básica del Estado.

Los criterios que regula la Ley para esta zona (art. 30) son los siguientes:

  • La previsión de reservas de suelo para aparcamientos de vehículos.
  • Adaptación de las construcciones a lo establecido en la legislación urbanística, debiéndose evitar la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes. La densidad de edificación nunca será superior a la media del SUP  o  SAU.

• El apartado 3 de la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas tras le reforma producida en el 2002 por la mencionada Ley de medidas de acompañamientos a la Ley de presupuesto, queda recatado en los siguientes términos: Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros. No obstante, se respetarán los usos y construcciones existentes, así como las autorizaciones ya otorgadas, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta. Asimismo, se podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre. Se establecen, además, una serie de reglas que deberán aplicarse en la autorización de nuevos usos y construcciones. Con la reforma prevista, se establece que las concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre se otorgarán respetando lo previsto en los instrumentos de planificación del territorio o en el planeamiento urbanístico. Además, habrá que solicitar informe a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento en cuyos ámbitos territoriales incidan, aunque éstos no serán vinculantes para la Administración General del Estado.

5. El régimen establecido en la Ley 7/2002

La Ley andaluza, como se viene comentando, refuerza la atención a los temas ambientales y considera fines específicos de la norma el uso racional y sostenible de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y del paisaje y la adecuada utilización del litoral. Para profundizar en estos fines se utilizan los instrumentos propios de la legislación urbanística -clasificación de suelo, normativa, tipificación de infracciones y sanciones- y se incorporan algunas novedades.

La exposición de motivos de la Ley recoge como fin especifico de la ordenación urbanística -que se establece por el art. 3.2 g de la Ley- por primera vez de forma especifica en la legislación urbanística que ha estado vigente en nuestro Estado,  la protección y adecuada utilización del litoral (en el marco de la protección del medio ambiente y del paisaje). Se pretende por la Ley  su tratamiento en los contenidos básicos de los planes urbanísticos, en la clasificación de suelos e incluso se tipifica específicamente  como infracción, con su sanción respectiva. Una cuestión particular es el régimen de usos que permite en las zonas de servidumbre de protección que estén incluidos en ámbitos cuya urbanización esté aprobada.

– En lo que respecta a su tratamiento en los planes urbanísticos, se obliga al establecimiento, en el ámbito de la  ordenación estructural del municipio, de una normativa para la protección y adecuada utilización del litoral, como parte justamente de la ordenación estructural de los Planes Generales de ordenación urbanística, debiendo delimitar asimismo en dicho planeamiento una zona de influencia del litoral, con  una anchura como minino de 500 metros (acorde con lo estipulado en la vigente Ley de Costas) pudiéndose extender en razón de las características del territorio.

En esa zona de influencia el art. 17.6 exige que se evite la urbanización continua y las pantallas de edificación ( en la línea establecida por la Ley de Costas, y que conlleva asimismo el establecimiento de un régimen especial para las actuaciones turísticas (con una densidad que debe dificultar las pantallas de edificación) y determina como preferente la localización en ella de las zonas de uso público, junto a los terrenos adyacentes a la zona de servidumbre de protección.

– Respecto a los terrenos afectados por las zonas de servidumbre de protección del litoral, avanza en el freno a usos privados de la zona y así establece que en las zonas que no se encuentre aun en curso de ejecución, el instrumento de planeamiento que los ordene los destinará a espacios libres de uso público.

Por contra para aquellos terrenos dentro de la servidumbre de protección, que a la fecha de la Ley no se encontraban ordenados, la Ley en su art. 46.1 dispone su consideración como SNU por el hecho de estar sujetos al régimen de protección regulado por la legislación administrativa (hecho que ya engloba el motivo detallado en el apartado a) de dicho apartado 1 del artículo), y que tendrán la consideración de SNU  de especial protección por determinación del art. 46.2.a.

En general la nueva norma añade importantes precisiones que desarrollan y/o complementan lo dispuesto en la Ley estatal 9/1998. De ellas las que tienen mayor repercusión ambiental, ordenadas según las diferentes categorías de suelo no urbanizable que la Ley propone, son:

• Suelo No Urbanizable de especial protección por legislación específica.

Es decir:

• Terrenos de dominio público natural (aguas y costas) o afectados por sus servidumbres por razón de éstos, “cuyo régimen jurídico demande, para su integridad y efectividad, la preservación de sus características”.

Ello en la práctica significa que cauces públicos, lecho o fondo de los lagos, lagunas y embalses, zona marítimo-terrestre, playas y acantilados, se deben clasificar como Suelo No Urbanizable. Además esa clasificación también se debe aplicar a los terrenos afectados por limitaciones o servidumbres como hemos afirmado, aunque algunos autores no consideren que sea en todo caso sino sólo cuando la efectividad de aquellas así lo exija, lo que podrá venir impuesto por la legislación o el planeamiento territorial o sectorial o por el propio planeamiento urbanístico. Esta efectividad de suyo siempre exigirá su clasificación como SNU.

– Finalmente aparte de la zona de servidumbre de protección el plan general podrá clasificar como SNU aquellos terrenos que se consideren necesarios para la protección del litoral (art. 46.1.d)

6. La defensa de la zona de servidumbre de protección y de la zona de influencia desde la perspectiva del desarrollo sostenible

La Agenda 21 Andalucía, como documento derivado de la Agenda 21 aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio ambiente y desarrollo, en Río de Janeiro en 1992, tiene un carácter contextual y estratégico en el sistema socio económico en Andalucía. Si la Agenda 21 es un programa global de acción en todas la áreas relacionadas con el desarrollo sostenible del planeta, como recoge las Bases  para la Agenda 21 Andalucía, ésta -a fin de cumplir las exigencias de cambio en las actividades de desarrollo económico, que se base en una nueva comprensión del impacto del comportamiento humano sobre el medio ambiente- persigue conseguir una autentica política medioambiental autonómica que parta de un proceso de planificación.

Desde esta perspectiva la conservación de las costas de Andalucía es enfocada dentro del ámbito de la ordenación de la zona contigua a la ribera del mar, analizando o preocupándose en la excesiva carga turística estacional y en los procesos importantes de contaminación de carácter urbano. En el aspecto de la ordenación territorial exige la directriz 2.A, de las Bases la incorporación en los planes y programas de estrategias necesarias para la gestión, conservación y recuperación de las zonas costeras, donde es imprescindible el respeto de los procesos naturales de dinámica litoral y los habitats marinos. Respecto a la protección del litoral integra la zona intermareal, marismas estuarios, dunas y acantilados.

  En la directriz 10,  exponiendo la realidad de la fragilidad de la zona del litoral y la necesidad de compatibilizar sus diferentes usos, concreta la principales tensiones que se dan en la zona: las infraestructuras portuarias, las instalaciones para producción de energía, la agricultura intensiva, la concentración de la población, la presión urbanística  el turismo…

Contempla que la Agenda 21 Andalucía debe  considerar entre otras aspectos: la compatibilidad de los usos de litoral con su equilibrio ecológico, el uso de los medios normativos y diseño de instrumentos de este tipo para evitar la degradación de la costa, el desarrollo de los criterios de ordenación  ya establecidos para las distintas unidades naturales del litoral y la realización de planes de ordenación territorial por ámbitos subregionales; la puesta en practica de un turismo litoral de calidad ligado a un urbanismo integrado en el medio, haciendo primar las instalaciones efímeras y las de impacto reversible.

La Estrategia Andaluza de desarrollo sostenible -Agenda 21 Andalucía recoge como orientaciones las directrices asentadas en las Bases sobre conservación y recuperación de las zonas costeras, respetando los proceso naturales de dinámica natural, la protección del litoral desde la zona de dominio publico hasta 200 metros de profundidad,  y  pos su especial relevancia:

  1. La ordenación profunda del litoral que permita una compatibilización de los usos del litoral con su equilibrio ecológico, evitando aquellos que lo alteren de forma importante e irreversible (especialmente el crecimiento urbanístico excesivo y desordenado) y la racionalización de las infraestructuras y accesos al frente costero, favoreciendo accesos en peine.
  2. favorecer la protección integral de los ecosistemas litorales: terrenos forestales, dunas arrecifes, acantilados.
  3. el desarrollo de criterios de ordenación ya establecidos para las distintas unidades naturales del litoral.

Por su parte en  la directriz 11 que trata del turismo sostenible,  en lo que respecta al litoral exige una evaluación de la capacidad de carga turística. En la estrategia andaluza la evaluación de la capacidad de carga turística ha de realizarse en función de unos factores específicos: la conservación del patrimonio natural, paisajístico e histórico-cultural y la propia realidad social de estos territorios.

En este sentido el modelo turístico vigente en el litoral, basado en la lógica de maximizar los beneficios económicos de una expansión turística sin límites, ha venido acumulando toda una serie de desequilibrios que han acabado por poner en evidencia su insostenibilidad y debilidad estratégica.

El desbordamiento de la capacidad de carga del litoral, que trata las Bases de la Agenda 21, provocando un deterioro general de los ecosistemas costeros, ha originado a su vez una perdida de atractivo turístico.

La propia adopción de Agenda 21 por el sector turístico, se llevó a cabo en la OMT  en 1994, que adoptó el concepto de turismo sostenible como aquel que responde a las necesidades de los turistas actuales y las regiones receptivas, protegiendo y agrandando las oportunidades del futuro. Se le representa como rector de todos los recursos de modo que las necesidades económicas, sociales y estéticas puedan ser satisfechas manteniendo la integridad cultural, los procesos ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los sistemas en defensa de la vida.

Los efectos del exceso de urbanización pueden desglosarse en  lo visible al ciudadano general y en otros no tan evidentes: así junto a la transformación y desnaturalización del paisaje, están otros como los procesos recesivos de la biodiversidad, de la flora y la fauna, el deterioro del sistema hídrico y los acuíferos, las alteraciones de la línea litoral, la transformación de las dinámicas marinas y del suelo.

Todo ello redunda a su vez en un menor atractivo y competitividad turística.

En definitiva el desarrollo reglamentario de la LOUA,  como decisivo paso de lege ferenda en esta materia, requiere que concrete en mayor profundidad las formas de protección y sus condiciones de ordenación o preservación en función de todos estos elementos que se han expuesto y que se están integrando de forma completa en todos los sectores de la sociedad. De la misma forma a nivel de gestión administrativa deviene imprescindible el establecimiento de un nuevo compromiso interinstitucional sobre el litoral en el que se constituyan entidades, al igual que en Francia y Reino Unido dedicadas a rescatar y recuperar tramos de costa amenazados por la urbanización.

Referencias bibliográficas

  • MARTINEZ ESCUDERO, L.  Playas y Costas. Su régimen jurídico administrativo. 2ª ed., Edit. Montecorvo. 1985.
  • INFORME 2002 DE MEDIO AMBIENTE EN ANDALUCIA. Consejería de Medio Ambiente.
  • FERNANDEZ PALACIOS CARMONA A., y J., GIL GOMEZ, B.J., El litoral (Guías naturalisticas de la provincia de Cádiz) edit. Diputación de Cádiz.1988.
  • BASES PARA LA AGENDA 21 ANDALUCIA. Consejería de Medio Ambiente. 1999.
  • ESTRATEGIA ANDALUZA DE DESARROLLO SOTENIBLE. AGENDA 21 ANDALUCIA. CMA. 2000

Consideraciones sobre la legalidad de los convenios urbanísticos de planeamiento

1. Origen de los convenios urbanísticos

Los convenios urbanísticos como cauces de negociación entre la Administración y los particulares surgen a raíz dos circunstancias: el establecimiento de determinadas competencias públicas en el ámbito urbanístico que vinculaban a la propiedad privada y la aparición de intereses coincidentes en un mismo campo de actuación. En realidad las dos circunstancias citadas surgen por la existencia previa de una situación deficiente en la política urbanística municipal que entonces se desarrollaba en las ciudades, cual era  la falta de instrumentos adecuados para hacer efectivas las técnicas urbanísticas nuevas. De este modo la expropiación urbanística como instrumento operativo principal en las postrimerías del siglo XIX y primera mitad del siglo XX, deja paso al pacto con los particulares, que aunque tenían reconocimiento legal desde la Ley de 29 de junio de 1864 de Ensanche de Poblaciones y la Orden de 1869 relativa a alineaciones de calles los pactos que se celebraban se solían materializar en contratos de compraventa o permuta.

El ensanche de poblaciones fue el ámbito donde mayor relieve tuvo la participación privada, con objeto de materializar lo proyectado en los planes de ensanche.

Con la Ley del Suelo de 1956 se opera una verdadera juridificación de la actividad urbanística, como expresa Cano Murcia, considerándose por primera vez el urbanismo como una función pública. A partir de entonces la ordenación urbanística -que se originaba mayoritariamente fruto del acuerdo de voluntades- pasa a configurarse como producto de una planificación pública guiada por el interés general. No obstante la Ley disponía una cobertura legal para una serie de acuerdos que podían hacerse con los particulares (en este sentido fueron comunes los convenios expropiatorios) con objeto de no provocar una rigidez excesiva en la aplicación de la misma.

A la luz de la reforma de 1975 de la Ley del Suelo, que no modifica sustancialmente la situación anterior, se observa una considerable extensión de los pactos convencionales que tiene como causa según algunos autores (Cano Murcia, A.) las insuficiencias y lagunas de la Ley en la regulación de la gestión del suelo urbano junto con las insuficiencias de medios financieros. En nuestra opinión, por el contrario entendemos que si bien ciertamente esta carencia de medios financieros de los Ayuntamientos si ocasiona o motiva la generalización de formulas convencionales, ello no representa la causa originaria o nuclear de tales pactos, sino que los medios financieros con los que cuentan los ayuntamientos son escasos para realizar la gestión urbanística porque no se aplicaban todos los instrumentos operativos que la Ley pone a disposición de los Ayuntamientos. Permanente deficiencia consustancial a la actuación urbanística de los Ayuntamientos.

Las razones defendidas por ciertos autores de existencia de lagunas en el texto legal, o de soluciones técnicas de difícil aplicación a la realidad como causa de la expansión de la figura de los convenios no las consideramos correctas si se hace un examen detenido de sus motivaciones, pues en realidad se observa que tales razones no tiene base real sino que tienen una claro sostén en la ineficacia e incluso inactividad de los Ayuntamientos, apreciándose de forma palmaria por su continuidad en el tiempo, en la ausencia o falta de aplicación del registro de solares en los municipios, de los instrumentos expropiatorios o de venta forzosa que se permiten respecto a  las fincas que tengan la condición de solares, la inexistencia de los patrimonios municipales de suelo, de aplicación de instrumentos previstos por la legislación urbanística como el derecho de superficie, o el de tanteo y retracto; la falta de control  y de fiscalización de los plazos para la tramitación y ejecución de los proyectos de urbanización en las distintas unidades de ejecución establecidas, etc.

2. Naturaleza de los convenios urbanísticos

La naturaleza jurídico-pública de los convenios urbanísticos se encuentra plenamente aceptada, ante la clara finalidad perseguida por dicho tipo de acuerdos. Examinado específicamente los previstos en la legislación urbanística (art. 234 TRLS/1976, su correlativo art. 303 TRLS/1992), esta naturaleza es evidente.  La incardinación de los convenios en alguna de las categorías tradicionales de la actuación administrativa (acto, contrato) es lo que ha sido objeto de diferentes posiciones doctrinales.

Los convenios urbanísticos representan acuerdos de voluntades entre la Administración y personas físicas o jurídicas, públicas o privadas titulares de intereses urbanísticos. En nuestro ordenamiento jurídico urbanístico actual los convenios tienen su fundamento en el principio de participación de los particulares en el urbanismo.

Como hemos expuesto responden a la necesidad de resolver determinadas cuestiones, cuyo campo unos autores extienden en mayor grado que otros: resolver conflictos,  insuficiencias de la ley, a veces incumplimientos urbanísticos, o bien representa  una forma de expresión de una voluntad administrativa  es decir de un auténtico acto administrativo.

En función de lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante TRLCAP), los convenios urbanísticos han de calificarse, siguiendo a Bustillo Bolado y Cuerno Llata, como contratos administrativos especiales  al ajustarse a los requisitos del art. 5.2 b) de dicho Texto legal, en tanto que tiene naturaleza contractual y carácter administrativo por declararlo así una Ley (convenios urbanísticos típicos en virtud del art.303 TRLS/1992), por tener como objeto una finalidad pública competencia de la Administración)  o por su vinculación al tráfico administrativo específico de la Administración(convenios atípicos).

Finalmente una última nota que se añade a estos contratos administrativos especiales es los convenios urbanísticos que pertenecen al tipo de los convenios de colaboración, que implican, en palabras de Bustillo Bolado, la existencia de una comunidad de intereses incluso contrapuestos, que pueden satisfacerse mediante el acuerdo de voluntades y posterior actuación de los partícipes en su caso. Frente a estos convenios, están los de composición donde no se persigue buscar un punto de encuentro a una comunidad de intereses, sino zanjar una disputa jurídica o evitar su surgimiento (este es el caso del convenio arbitral o de la transacción).

3. Clases y sistema de fuentes

La mayoría de los convenios urbanísticos que se celebran en la actualidad no disponen de normativa específica que los contemple, si bien esta situación se está viendo alterada como consecuencia de las normas urbanísticas que se están dictando por la mayoría de las Comunidades autónomas.

En esta circunstancia, analizando en general los convenios en cuanto contratos administrativos especiales, estos acuerdos tienen como fuentes legales, las que resultan de la aplicación del art. 7.1 del T.R.L.C.A.P.  las siguientes:

  1. Sus propias normas especificas.
  2. TRLCAP de 2000 y su normativa de desarrollo.
  3. El resto del Derecho Administrativo.
  4. Derecho privado.

No obstante, para los convenios urbanísticos típicos por estar encuadrados en los supuestos del art. 3.1.d) -que excluye de la regulación que hace la Ley a aquellos convenios de colaboración cuyo objeto no está previstos en la Ley o normas administrativas especiales- el sistema de fuentes se encontraría reducido a sus propias normas específicas y a los principios del T.R.L.C.A.P.

Por la misma doctrina se reconoce la confusa definición legal de los convenios típicos del art. 3.1.d), resultando que la exclusión de la aplicación de la Ley como dicen Bustillo Bolado y Cuerno Llata sólo puede hacerse supuesto por supuesto, así como del alcance de la aplicación subsidiaria de los principios del propio Texto legal.

La diferenciación de régimen jurídico regulador entre los contratos administrativos especiales (convenios  encuadrados en la aplicación de la Ley)  y los excluidos de ella viene a ser de matiz, pues resulta que a los convenios de colaboración típicos (art. 3.1.d) las fuentes jurídicas que le son aplicables son su normativa especifica, los principios del T.R.L.C.A.P.,  el resto del Derecho administrativo (como consecuencia de la aplicación de tales principios) y el Derecho Privado como consecuencia igualmente de tales principios. Al considerar como principios de la Ley de Contratos los de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación del art. 11 ha de deducirse -a la vista del sistema de fuentes de los art. 7, 8 y 9 de la Ley- la supletoriedad del resto del Derecho Administrativo respecto del T.R.L.C.A.P.  y la constitución del Derecho privado como mecanismo de cierre. La principal peculiaridad que quedaría así como propia de los convenios de colaboración típicos es que se permite un amplio margen de maniobra para la delimitación reglamentaria o autonómica del régimen jurídico de los mismos, pudiéndose apartar así del régimen de la Ley de Contratos.

Ante este resultado práctico Bustillo Bolado y Cuerno Llata concluyen que el verdadero sentido del art. 3.1.d) no es sustentar un régimen jurídico especifico para los convenios de colaboración típicos, sino más simplemente abrir las puertas a que por vía reglamentaria o por vía autonómica se puedan introducir modificaciones de régimen jurídico respecto al T.R.L.C.A.P.  en ámbitos concretos, no teniendo que respetar las normas legales básicas establecidas en el Texto Refundido, que si tendrían que respetar los convenios atípicos del art. 5.2 b).

4. Asentamiento legal de los convenios urbanísticos

Como acertadamente explican E. García de Enterría y T.R. Fernández el principio de legalidad que debe regir el actuar de la Administración exige y da pié a la cobertura legal que ha de crearse para toda actuación administrativa y otorga en consecuencia el carácter legitimo a tal actuación.

A).- Cano Murcia resume las dos formas diversas que históricamente han existido de entender el concepto de legalidad. Un primer sector doctrinal que defiende un concepto negativo de la legalidad, que se traduce en el axioma “quae non prohibita permissa intelliguntur”, en cuya virtud la Administración no necesita en cada caso habilitaciones legales  especificas, sino simplemente le es posible realizar una actuación que se integre en el marco de la Ley (así Villar Palasí). Un segundo sector doctrinal donde se encuadra la mayoría de los autores (García de Enterría, Gonzalez Berenguer Urrutia) mantiene un concepto positivo de la legalidad, según el cual no sólo se exige una actuación conforme a la Ley, sino que cada acción administrativa debe ampararse en un precepto legal habilitante. Un tercer sector que agrupa a la doctrina mas reciente, adopta una posición intermedia donde mantiene el concepto positivo de legalidad exclusivamente para las actuaciones de un contenido limitativo, de gravamen de la situación jurídica de los particulares (en este sentido Santamaría Pastor).

Como ya se ha expuesto los convenios urbanísticos son considerados de 2 formas según estén o no reconocida normativamente su realización, existiendo así los convenios típicos y los convenios atípicos.

B).-  Los convenios, en cuanto tienen naturaleza de contratos, tienen una cobertura legal genérica en el art. 4 del T.R.L.C.A.P. de 2000, y considerándolos desde el ámbito específicamente local, en el art. 111 T.R.R.L.  de 1986, por los cuales la Administración podrá concertar los contratos que tenga por convenientes siempre que no vulneren o vayan en contra de:

  • El Ordenamiento jurídico. Este es el limite principal que encuentran los convenios urbanísticos, no admitiéndose los que vayan en contra de normas imperativas legales o reglamentarias, teniendo carácter de nulas de pleno derecho las disposiciones que las contradigan o defrauden.
  • El interés publico. La práctica convencional debe servir para dar contenido a lo que cada momento se entiende como de interés general, estándole vedado articularse como cauce favorecedor del interés de particulares.
  • Los principios de la buena administración. Enlaza con el principio de eficacia al que está sometida la actuación administrativa. El convenio pues, debe significar  un medio adecuado y proporcional para la finalidad que persigue.

El limite de no contravenir el Ordenamiento jurídico supone un obstáculo considerable a la celebración de convenios ante los esquemas rígidos y detallados que resultan de la normativa urbanística, el sistema de escalonamiento sucesivo del desarrollo y gestión urbanística que establece esta normativa, y las potestades regladas que le corresponden a la Administración.

Este límite señalado por Cano Murcia se ve atemperado en opinión del autor por las lagunas e imperfecciones técnicas que presenta el sistema urbanístico vigente .

5. Objeto de los convenios urbanísticos de planeamiento

Los convenios urbanísticos que tienen por objeto la alteración o modificación del planeamiento han sido recogidos progresivamente en la distinta legislación autonómica que se ha ido aprobando por las Comunidades Autónomas: Ley Foral 10/1994 de Navarra, Ley 2/1998 de Castilla-La Mancha, Ley 10/1998 de La Rioja, Ley 5/1999 de Castilla y León, Ley 5/1999 de Aragón, Decreto 1/2000 de Canarias, Ley 2/2001 de Cantabria, Ley 9/2001 de Madrid, Ley 1/2001 de la región de Murcia, y muy recientemente la Ley 7/2002 de Andalucía.

Los convenios urbanísticos, en cuanto acuerdo bilateral o multilateral de voluntades, tienen como fundamento esencial sujetar a una obligación pactada a la Administración actuante que se traduce en introducir determinadas modificaciones urbanísticas en el planeamiento general municipal. La contraparte se encuentra por su lado obligada a aceptar bien modificaciones de determinaciones urbanísticas, bien de formas y plazos de gestión en la actuación urbanística o bien de cesiones de suelo a las que en principio no estarían obligados.

6. La conformidad de los convenios urbanísticos de planeamiento con el ordenamiento jurídico urbanístico

La potestad de planeamiento, como antes se ha expuesto, tiene carácter legal y no negocial, y en tal sentido la potestad por propia definición es inalienable, intransmisible e irrenunciable, por cuanto el Ordenamiento jurídico la impone como una función de la Administración. Este principio se reconoce en los art. 8, 12 y 88.4 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.  El TS en su sentencia de 8 de julio de 1989 (RJ 1989, 5729) deja sentado que las potestades regladas de las que la Administración dispone no pueden ser comprometidas por los convenios que se pacten.

La configuración de la Ordenación del territorio como una potestad pública, se encuentra complementada con el reconocimiento a nivel constitucional de la participación privada en la fase de elaboración del planeamiento (art. 9.2, 105, 129.1 de la Constitución) pero con unos confines fijados en nuestro Ordenamiento jurídico (art. 12 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, art. 69.2 L.R.B.R.L. Ley 7/1985) que determina que la elaboración del planeamiento no pueda entenderse como una competencia compartida entre la Administración y los particulares, sino que se está ante una potestad irrenunciable de la Administración, no condicionada por los pactos, acuerdos,… que pueda alcanzar con los ciudadanos.

En todo caso tal participación ciudadana no puede comprometer o menoscabar la potestad de planeamiento (ver art. 69.2 L.B.R.L. 7/1985). La participación ciudadana en la formulación y tramitación de las figuras de planeamiento se encuentra reconocida tradicionalmente en la legislación urbanística (Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 1976). Ahora bien este soporte  jurídico para la elaboración de convenios urbanísticos sobre la base del  principio de participación ciudadana, aparte de estar encerrado en los limites que se han señalado, lo que viene a legitimar es una participación de los interesados (art. 104.1 TRLS/1992), tanto de entidades representativas como de particulares,  y no sólo en los procesos de elaboración que se inicien por la Administración sino que pueden ejercer la iniciativa de formular planes.

Este marco, entiendo que ha sido desvirtuado sistemáticamente en la elaboración de convenios, donde sólo han tenido participación como interesados los propietarios del suelo excluyéndose al resto de la ciudadanía  en el proceso de participación de las alteraciones o modificaciones del planeamiento, a pesar de que la afectación al interés general y público es notorio y palpable por la propia finalidad del planeamiento urbanístico en el “hacer ciudad”.

Supuestos extremos en los que se da una afección al interés general y se prescinde de la participación de los ciudadanos -bien a través de asociaciones, entidades, gremios,…. cuyo objeto social se relacione con los aspectos particulares que sea el objeto de cada actuación o bien desde una intervención particular a través de los periodos de información pública- son aquellos casos en que los convenios pactados afectan a la zonificación de espacios libres, a la determinación de una mayor densidad de viviendas en un área, etc.

Debe admitirse en definitiva que la participación ciudadana debe ser el único marco y cauce en el que podrían formalizarse pactos, respetando en todo caso la finalidad literal del art. 125 R.P.U.

Una vez explicado el marco en el que han de desarrollarse la elaboración y tramitación de los convenios urbanísticos debemos analizar el encaje de los convenios urbanísticos de planeamiento en el marco del Ordenamiento urbanístico aplicable. Aunque dogmáticamente sea admisible la posibilidad de convenios urbanísticos sobre planeamiento, la existencia de los distintos límites legales al contenido que puedan tener los mismos hace difícil su admisión legal en la práctica, tal como expondremos. Todo pacto tendente al incumplimiento de dichos límites  u obligaciones impuestos por la normativa urbanística carece por consiguiente de validez.

Entre los numerosos  límites a los convenios de planeamiento se encuentran (algunos de gran relevancia general que han sido  objeto de frecuentes desplazamientos por los convenios urbanísticos que los Ayuntamientos ha venido celebrando):

  • La inadmisión de las reservas de dispensación, siendo en consecuencia indisponible el planeamiento y de plena aplicación el principio de la  inderogabilidad singular. Este límite ha sido consagrado en la sucesiva legislación urbanística: art. 57.3 TRLS/1976.
  • La clasificación de un terreno como suelo urbano o urbanizable no se encuentra en el ámbito de la discrecionalidad concedida a la Administración, como en algunas sentencias  se ha admitido, sino que la condición para ser un suelo urbano viene regulado por la legislación especial urbanística (art. 8 a) de la Ley 6/1998 de 13 de abril y art. 10 a) TRLS/1992) no procediendo dicha clasificación cuando no se ajuste el suelo en cuestión a las condiciones exigidas. En esta situación sólo era susceptible la posibilidad de clasificación de un suelo como urbanizable por el planeamiento general. Pero incluso esta posibilidad ha sido aun más restringida desde la aprobación de la Ley 6/1998 que establece de forma reglada aquellos suelos que tienen la condición de urbanizables, al mismo tiempo que regula las circunstancias que determina  la condición de un suelo como no urbanizable. La caracterización generalizada que se hace de cada uno de los tres tipos de suelo en consecuencia elimina la discrecionalidad de que podía disfrutar la Administración.
  • No es posible jurídicamente negociar la calificación de uso de un suelo urbano, al menos si afectan a suelos que se han desarrollado en unidades de ejecución, pues la calificación que se le dio en su día significó para su propietario determinadas cargas y beneficios, que ahora con un cambio de uso resultaría beneficiado o perjudicado con respecto al resto de propietarios que conformaban la unidad de ejecución concreta.
  • Otros criterios legales que en todo caso vincula a la Administración  son los estándares urbanísticos (espacios libres, zonas verdes y dotaciones publicas locales, densidad máxima de viviendas,…) y respecto a los cuales solo cabe pactar a partir del cumplimiento de los porcentajes mínimos establecidos.
  • Otras determinaciones de la normativa urbanística sobre la que no cabe disponer son el sometimiento al principio de jerarquía de planes, la cesión gratuita de viales, el costeamiento de la urbanización, la cesión del porcentaje legal del aprovechamiento medio, etc.

Si entramos en un estudio de nuestra jurisprudencia se reconoce que la postura jurisprudencial más asentada considera que la potestad de planeamiento debe responder a las exigencias del interés público urbanístico, sin que pueda ser limitado por los convenios que realice la Administración con los particulares (STS de 13 de julio de 1990). Es decir no se puede disponer por vía contractual de la potestad de planeamiento. Y así la jurisprudencia ha venido pronunciándose de forma permanente fallando que la potestad de planeamiento no puede encontrar límite por vía convencional, decantándose en ocasiones por la declaración de nulidad de los convenios y en  otras por la validez y eficacia de los mismos, permitiendo así el ejercicio de acciones resolutorias por la no transformación del convenio en planeamiento.

Como punto de partida entendemos conveniente arrancar de aquellos supuestos en que la jurisprudencia ha admitido sin problema la nulidad de los convenios, para posteriormente intentar analizar los distintos casos o supuestos donde se ha decantado por otras declaraciones. En la jurisprudencia que hace referencia a los convenios urbanísticos atípicos, que son los generales, no siempre queda clara la causa ni el contenido obligacional de los mismos.

  1. Otorgamientos de licencias (STS  de 30 de abril de 1979, RJ 1979,1592). Considera el Tribunal que el objeto y la causa, como requisitos esenciales de todo contrato, han de estar dentro del tráfico jurídico, y siendo el otorgamiento de licencia una potestad administrativa reglada, no puede comprometerse su otorgamiento al margen de la legalidad aplicable. Por ello dice el Tribunal que “en aplicación del art. 1271 CC no puede estimarse válidamente constituido el pretendido negocio contractual por la falta de objeto idóneo”.
  2. Clasificación y calificación de terrenos. Es el grupo más numeroso de los convenios urbanísticos. A partir del razonamiento antes expuesto, el Tribunal extiende la consecuencia de nulidad para otros extremos del convenio pactado, como la reclasificación de terrenos, a pesar de afirmar que la potestad de planeamiento no es de carácter reglado. En otra sentencia, de 15 de diciembre de 1993 (RJ 1993, 9561) anula una revisión de un Plan General de Ordenación  por obedecer la misma a un previo convenio urbanístico.
  3. Competencia formal para la aprobación definitiva del planeamiento. Por la jurisprudencia se ha venido declarando (STS de 28 de marzo de 1988, -RJ 1988, 2448) la invalidez o ineficacia de los convenios donde se pacta por el Ayuntamiento determinados contenidos de  planeamiento, cuando éste no es el órgano competente para dictar la aprobación definitiva. No entra por consiguiente dentro de su ámbito de competencia dicha aprobación, negándose así la eficacia al convenio (STS de 15 de noviembre de 1988, RJ 1988, 9086) en el ámbito jurídico- administrativo.
  4. Condiciones de volumen. Sorprendentemente el TS admite la válida constitución del vinculo contractual cuando su objeto es la atribución a una finca de determinada edificabilidad (STS de 29-04-1989, RJ 1989,3305) cuando como hemos ya dicho la edificabilidad le ha venido dada  conjugándola con las cargas y beneficios que se han repartido en la unidad de ejecución, y  a lo que ha de sumarse las implicaciones de estar situado el inmueble en una área de reparto determinada. En otras sentencias (STS de 24 de febrero de 1988)  sin embargo rechaza que se pueda otorgar un determinado volumen de edificabilidad, si bien sólo porque no ha sido aprobado a través del procedimiento legal correspondiente.
  5. Cumplimento de los estándares urbanísticos que la legislación señala (STS de 28 de marzo de 1988).

Por otro lado, una cuestión de enorme relevancia que ha sido reconocida por la jurisprudencia, se refiere a la plena potestad del órgano competente para otorgar la aprobación definitiva de los planes, caracterizada dicha competencia, no como un simple control de legalidad, sino como la potestad de regular e imponer una visión distinta del Plan respecto a la acogida por el Ayuntamiento, basándose en una concepción urbanística diferente (Sentencia del TS de 13 de marzo de 1991, RJ 1991, 1998). Esta situación de distintas Administraciones intervinientes lo que refleja, en palabras del TS en su sentencia de 6 de febrero de 1984 (RJ 1984, 1015) es una ampliación de las competencias compartidas, confirmada por lo preceptuado en el art. 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico. Nuestra jurisprudencia ha seguido permanentemente la línea de considerar que nunca el municipio puede con sus convenios limitar el contenido de las potestades autonómicas (STS de 13 de febrero de 1992, RJ 1992, 2828).

Ante esta situación -confirmada por la doctrina y la jurisprudencia- de no ser admisible legalmente en ningún supuesto disponer de la potestad de planeamiento por vía contractual ¿qué relevancia pueden tener los convenios urbanísticos de un Ayuntamiento que además de estar constreñidos por los límites legales que se establecen por la legislación urbanística, se encuentran supeditados en su aplicación al criterio configurador del Plan que tenga la Comunidad autónoma correspondiente?; y cuando además el interés público va a condicionar la discrecionalidad del Planeamiento, pues dicho interés público, como bien dicen la STS de 21 de septiembre de 1991 y la STS de 13 de febrero de 1992, no puede ser el de unos pocos, sino el de todos los ciudadanos, pues la ciudad es de todos, y por tanto es el interés de la Comunidad, y no el de los propietarios del suelo el que ha de determinar su configuración.

De este modo, lo que Cano Murcia considera como peligro  que conlleva la práctica convencional, habría de entenderse en realidad como auténticas trabas legales para considerar admisibles los convenios de planeamiento: la inestabilidad que la modificación frecuente del planeamiento representa para una ordenación racional y global de todo el territorio (y que significa el objetivo central del urbanismo en un municipio); la ruptura de la unidad urbanística, con ejemplos que denotan una manifiesta ilegalidad como alterar pasado un tiempo la densidad máxima de viviendas por hectárea que se hubiera fijado y ejecutado originalmente en un Plan anterior, o como la sustitución de un espacio para equipamiento por un uso residencial,….; la inseguridad que se deriva también de la dependencia de la  situación convenida a la decisión del órgano que aprueba definitivamente el Plan; la privatización del urbanismo, a la que lleva el hecho de que la celebración de los convenios se circunscriba  en cuanto a sujetos intervinientes, a la Administración y a los propietarios del suelo. Cano Murcia llega a aceptar como principio básico en la celebración de los convenios (aunque sin llegar mas allá en el análisis de lo que significa de consecuencias negativas la practica de los procesos de celebración de los convenios actuales) que la participación debe articularse “uti cives” rechazando la línea actual de los convenios que se convierten en instrumentos de poder en manos privadas, sin responder a una verdadera demanda social que es lo que debe caracterizar el principio de participación de los ciudadanos en la formación del planeamiento.

El resultado final que produce la celebración de los convenios es un fraude a este principio de participación, pues se está predeterminando la formación del planeamiento por los convenios urbanísticos con determinados particulares. A pesar de esta realidad notoria nuestra jurisprudencia admite la validez de los pactos o acuerdos siempre que no hayan tenido trascendencia determinante para la aprobación del plan (STS de 24 de abril de 1987).

7. El límite del interés público

Desde una perspectiva general, el TS ha fijado como uno de los limites a los convenios de planeamiento el interés público, admitiendo los convenios siempre que los contenidos del instrumento de planeamiento sobre los que se ha pactado se justificaran por si mismos con independencia del convenio, es decir que respondan a criterios estrictamente urbanísticos,  y que el acatamiento de la legalidad urbanística, como dice la STS 24 de abril de 1987, sea lo determinante para la aprobación del instrumento de planeamiento. Si no estuviera amparado en el interés publico, si el planeamiento no reflejara la ordenación que se estima mas adecuada para el interés publico, entonces se estaría en un supuesto de desviación de poder. Bustillo Bolado y Cuerno Llata concluyen a partir de las numerosas resoluciones judiciales referidas a esta cuestión que no habrá obstáculo para la celebración de convenios urbanísticos de planeamiento siempre que se justifique en el interés publico (que no sea el documento de planeamiento una simple vestidura administrativa del convenio administrativo suscrito) y que no se infrinjan normas de carácter imperativo como por ejemplo las de procedimiento de elaboración, estándares urbanísticos, normas de directa aplicación o legislación sectorial de medioambiente o patrimonio). Su afirmación añadida de que los contenidos de las figuras de planeamiento deben justificarse por si mismas y que la potestad de planeamiento no puede estar condicionada por los convenios no dejan de ser explicaciones y supuestos incluidos en el principio del interés publico que es el que ha de regir el ordenamiento.

En definitiva si es el interés publico lo que debe fundamentar una ordenación determinada y concreta podría llegar a concluirse que sobre la finalidad esencial que guía la determinación y consecución del interés público no se requiere ni precisa un pacto con particular para obtener el Ayuntamiento  a cambio unas cesiones gratuitas, pues se conseguiría aplicando dicha técnica del interés publico a través de instrumentos como la expropiación, la adjudicación del aprovechamiento que le corresponda a ese suelo en concreto en otra finca o unidad de ejecución, etc.

El marco o la delimitación del ámbito donde ha de operarse con el concepto del interés publico será así un problema de casuística en el que es difícil establecer los supuestos de admisión de los convenios urbanísticos por razones de interés publico (ej. Traslado de instalación de uso industrial para recuperar espacios urbanos para esponjamiento y reequipamiento de la ciudad- STS de 31-01-2002-);  si bien el alcance del carácter público ha sido determinado reiteradamente por la jurisprudencia considerándolo como un interés que abarca a toda la comunidad y no  a unos pocos como son los propietarios de suelo, y por tanto es aquel interés el que ha de determinar la configuración del interés publico. La consecuencia es que la potestad de planeamiento ha de actuarse para conseguirse la mejor ordenación posible,

Ha sido muy desacertada la variada y contradictoria línea de resoluciones del TS, dándose la situación como afirman Bustillo Bolado y Cuerno Llata, de que el TS acepta de hecho lo que niega de derecho, pues así como repetidamente ha rechazado que la potestad de planeamiento se vincule o condicione, admite en algunos casos que la Administración negocie con la potestad de planeamiento ( St de 25 de marzo de 1992 en el que se permite una reclasificación de suelo con redistribución de intensidades, al objeto de evitar el Ayuntamiento pagar gravosas indemnizaciones), observándose como dicen los autores anteriores que estaríamos ante un ejemplo típico de desviación de poder.

El ius variandi que compete así a la Administración urbanística en la ordenación del suelo estará constreñido en consecuencia por el interés público, que provoca que no se pueda al planificar la Administración  alejarse de los interés generales que debe servir, o que no tenga en cuneta la función social de la propiedad o la estabilidad o seguridad jurídicas; o que incurra en desviación de poder o carezcan de motivación sus decisiones (STS de 19 de julio de 1994, RJ 1994,6382).

8. Regulación autonómica de los convenios de planeamiento

La conocida y popular problemática que  surge con la institución de los convenios urbanísticos, se ha argumentado que obedece a una deficiente legislación del Estado sobre la materia, entendiéndose que tendrán que ser las CC.AA. quienes solventen este confuso marco de elaboración de los convenios urbanísticos.

La Constitución permite a todas las CC.AA. asumir competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda de forma exclusiva (art. 148.1.3º). En función de tales competencias y de las que implícitamente se derivan del art. 149.1.18º pueden dictar normas reguladoras de convenios urbanísticos teniendo en cuenta los límites que imponga la normativa estatal de carácter pleno o básico; por tanto siempre que estén de acuerdo a las bases reguladoras e imbricados siempre en procedimientos administrativos que respeten el procedimiento administrativo común.

La regulación que pueden hacer las CC.AA. difiere si se refieren a convenios urbanísticos encuadrados entre los del art. 3.d del T.R.L.C.A.P. (en cuyo caso no está obligada a respetar dicho Texto legal) o si se refieren a los convenios encuadrables en el art. 5.2.b, en cuyo caso debe respetar los preceptos  de dicho texto que sean considerados básicos.

Como ya hemos expuesto, las CC.AA. han ido progresivamente regulando la realización de los convenios urbanísticos (incluidos los relativos a las alteraciones del planeamiento) en sus legislaciones sobre ordenación urbana y régimen del suelo.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía ha sido la Ley 7/2002 la que ha regulado por vez primera la celebración de convenios urbanísticos, donde al menos se avanza respecto a la legislación hasta ahora aplicable (Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, adoptado parcialmente con carácter transitorio por la Ley 1/1997 de la Comunidad Autónoma de Andalucía ) y se permite una mínima participación ciudadana en el proceso de tramitación de los convenios si se aplican con efectividad los principios de transparencia y publicidad en la tramitación del convenio (principalmente en los de planeamiento); asimismo se regula mas adecuadamente los efectos de los convenios entre partes (art. 30.2 de la Ley 7/2002).

La participación prevista por la legislación andaluza supone una participación de los ciudadanos apenas visible y eficaz en comparación con los procedimientos de tramitación de convenios de planeamiento contemplados en otras legislaciones autonómicas (Decreto legislativo 1/2000 de Canarias, Ley 2/1998 de Castilla-La Mancha, Ley foral 10/1994 de Navarra) donde se fija un periodo de información publica en boletines y diarios.

Por su parte los efectos de los convenios se circunscriben a la iniciativa y tramitación del pertinente procedimiento, lo que exime a los Ayuntamientos de un compromiso de resultado, con las posibles consecuencias de indemnización de daños y perjuicios que se ocasionarían sino se consiguen las estipulaciones acordadas, y que eran frecuentes al tener la competencia de la aprobación definitiva de las revisiones y modificaciones del planeamiento general las CC.AA. Ciertamente llama la atención así que ahora que es cuando los ayuntamientos tienen ciertas competencias para la aprobación definitiva de algunas de las modificaciones, no se les vincula en los resultados.

Bibliografía

BUSTILLO BOLADO, R. Y CUERNO LLATA, J.R. “Los convenios urbanísticos entre las Administraciones Locales y los particulares”, Edit. Aranzadi.

BUSTILLO BOLADO, R.O. “Convenios y contratos administrativos: transacción, arbitraje y terminación convencional del procedimiento”.

CANO MURCIA, A. “Teoría y Practica del Convenio Urbanístico”. Edit. Aranzadi 3ª edición 2002.

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